Peut-on changer les choses?

Les parlementaires et le public devront y croire

France Rochon, avocate

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N.D.L.R. Ceci est le deuxième d'une série de deux articles portant sur la réforme parlementaire. Le premier texte est paru dans l'édition du 15 avril dernier (vol. 29, no7, page 3).

Lancée en octobre dernier et implantée progressivement depuis le 11 mars, la réforme parlementaire proposée par le président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Charbonneau, fait plus que jamais parler d'elle. En effet, le Courrier parlementaire et, plus récemment le Barreau du Québec tenaient, les 26 février et 17 avril derniers, un colloque sur le sujet. Étaient alors réunis, le père de la réforme, M. Jean-Pierre Charbonneau, le leader du gouvernement et ministre responsable de cette réforme, M^e Pierre Bélanger, le leader du Parti libéral du Québec, M^e Pierre Paradis, des représentants des trois partis politiques au Québec, soit M. Yvon Vallières (PLQ), M. Jean Garon (PQ) et M. Jean Allaire (ADQ). Le bâtonnier, M^e Claude Masse, était également au nombre des conférenciers invités.

Lors du colloque du 17 avril, M. Réjean Pelletier, professeur titulaire à l'Université Laval, spécialiste de la politique canadienne et québécoise, présentait une synthèse commentée de la plupart des interventions, effectuées tant par les conférenciers invités que par les représentants de nombreux organismes ayant déjà présenté des mémoires en commission parlementaire. Voici l'essentiel de son propos, précédé d'un bref aperçu de l'exposé de M. Jean-Pierre Charbonneau.

Une réforme nécessaire

M. Jean-Pierre Charbonneau, président de l'Assemblée nationale, M. le bâtonnier Claude Masse et M. Yvon Vallière.

«Le premier motif de s'attaquer une fois de plus à ce dossier vieux de plus de 35 ans, explique Jean-Pierre Charbonneau, est que l'Assemblée nationale occupe, aujourd'hui, par rapport à hier, un espace considérablement réduit dans la vie politique de notre société. (...) L'institution parlementaire n'est pas aussi influente qu'elle devrait l'être, ce qui remet en cause la légitimité même de notre système démocratique. Nous vivons dans une monarchie plutôt que dans une démocratie élue, poursuit-il. Pouvons-nous admettre encore longtemps que les parlementaires, les députés élus ne soient très souvent que des machines à voter, transformant ainsi l'Assemblée nationale en simple chambre d'enregistrement?». S'il est vrai que les exigences du développement d'un Québec moderne ont amené les gouvernements à intervenir plus et plus rapidement et, ce faisant, à maintenir des règles qui ont, en réalité, marginalisé le reste du Québec, il reste qu'il est possible de redonner de l'importance à l'Assemblée nationale sans pour autant compromettre la capacité du gouvernement de remplir ses responsabilités selon ses orientations idéologiques, estime M. Charbonneau.

La deuxième raison de réformer notre institution parlementaire repose sur l'efficacité de celle-ci. Elle n'est pas aussi efficace qu'elle devrait l'être en regard de ses principales responsabilités: faire des lois, contrôler le gouvernement et se saisir de questions d'intérêt public. Les obstacles sont nombreux, soumet M. Charbonneau. Mentionnons pour ne nommer que ceux-là, le poids de la tradition, la tendance des gouvernements à freiner la réforme, la charge des parlementaires qui est déjà considérable, la tendance des élus à considérer le parlement d'abord et avant tout comme un lieu d'affrontement, etc.

Enfin, une troisième et importante raison milite en faveur d'une nouvelle réforme parlementaire: le peu de crédibilité de l'institution. «La culture institutionnelle entretenue par des règles du jeu datant souvent d'une autre époque amène trop de députés à adopter des comportements déplorables du point de vue de la dignité et de l'éthique. (...) On est dans une vieille institution qui fonctionne comme un collège classique, dans un climat collégien où il y a beaucoup de cabotinage. On comprend facilement le désintérêt du public que cela provoque. Pour ceux qui vivent souvent des situations difficiles sinon dramatiques, il est bien sûr inconvenable et inacceptable que leurs députés leur donnent l'impression de traiter leurs problèmes avec légèreté et partisanerie mesquine. Les citoyens revendiquent d'être traités avec déférence et respect.»

Peut-on changer les choses? Oui, mais à la condition que les parlementaires, les chefs de partis et le public le veuillent. «Cela pourra se faire si les députés acceptent de modifier plusieurs règles internes qui régissent la façon dont ils s'acquittent de leurs missions. Cela pourra se faire aussi si le gouvernement libère de l'espace au profit du pouvoir législatif. Cela pourra se faire enfin si les dirigeants des partis politiques lâchent du lest sur la discipline de leurs troupes». Bien entendu, une telle révolution culturelle de la vie politique ne peut se faire que progressivement, pense M. Charbonneau. Si, du jour au lendemain, les députés allaient fréquemment à l'encontre de la ligne du parti, les médias seraient les premiers à exploiter et à dramatiser les situations. Cela provoquerait sans doute des jugements négatifs du public qui se questionnerait sur la capacité des partis en cause d'assumer les charges de l'État, conclut le président de l'Assemblée nationale.

Changer le régime

Plusieurs conférenciers ont vanté les mérites du système présidentiel américain aux dépens de notre système parlementaire. À ce sujet, le professeur Pelletier a tenu à rappeler qu'il n'y avait pas de système meilleur que l'autre. «S'il est vrai que dans notre système, la tendance est la domination par l'exécutif, il reste qu'on peut alors facilement identifier le responsable, soit le gouvernement. Or, cela est impossible dans le système présidentiel américain. Qui est en effet responsable des erreurs? Le congrès? Le sénat? La Chambre des représentants? Le président?»

Certains participants se sont aussi interrogés sur la nécessité d'avoir un parlement et sur l'opportunité de le remplacer par d'autres forums. M. Pelletier rappelle à cet égard que le parlement constitue d'abord et avant tout un forum de discussion où on adopte des politiques. On l'aura rapidement compris: l'élaboration des politiques se fait ailleurs. C'est aussi la même chose aux États-Unis où c'est l'exécutif qui élabore la législation. Dans ces circonstances, pourrait-on alors remplacer le parlement par des sondages, des agoras virtuelles, des sommets socio-économiques? «Peut-être en viendrons-nous là, mentionne le professeur Pelletier, mais une chose est certaine, dans tous les cas l'exécutif dominera toujours.»

La réforme de 1984

Contrairement à ce qui a été dit à son sujet, le professeur Pelletier considère que la réforme de 1984 était bonne globalement et a porté fruits pendant quelques années. Malheureusement, on a vite oublié ses grands objectifs pour revenir à ce qui se faisait autrefois. Pour le professeur, ce retour à la case départ s'explique par le fait que le gouvernement a repris contrôle sur l'ensemble de la réforme en collaboration avec l'opposition. Les députés se sont soumis à ces représailles (les commissions chargées de contrôler l'exécutif ont rapidement été surchargées). Et, il y a le fait que les députés n'avaient pas un aussi grand intérêt qu'on le croyait à réformer le système. «En effet, les députés ne souhaitent pas toujours revaloriser, et plus particulièrement le travail en commission parlementaire, pour la simple raison que cela ne leur procure pas de résultats. Pourquoi aller passer des heures en commission parlementaire si ça ne rapporte pas, s'il n'y a pas vraiment une couverture médiatique? La réforme qu'on proposera devra nécessairement apporter des dividendes aux députés pour qu'ils se sentent intéressés». L'échec de la dernière réforme repose aussi sur l'attitude adoptée par les députés et ministres en commission parlementaire. Plutôt que de se comporter en partisans, ils devraient contrôler et ce, malgré le fait que le débat soit de type adversarial.

Le travail en commission parlementaire

M. Jean Garon, du Parti québécois.

Les participants au colloque ont soulevé plusieurs difficultés à cet égard. La plupart d'entre eux dénoncent le fait que tout soit ficelé d'avance lorsqu'ils interviennent en commission et que c'est seulement pour faire bonne figure que le gouvernement tient celles-ci. «M. Gérald Larose a bien traduit l'opinion de certains groupes: le vrai travail se fait ailleurs!», explique le professeur Pelletier. «Ce sont les groupes les plus importantes, les mieux organisés et qui ont le plus de ressources qui ont accès au Premier ministre et au ministre concerné ou au sous-ministre, et ce, assez tôt, qui obtiennent des résultats. Lorsque ces groupes vont en commission, c'est seulement pour lancer le débat publiquement...», ajoute le professeur qui suggère le retour aux livres blancs (énoncés politiques) ou encore aux avant-projets de loi en guise de solution à l'intervention trop tardive des organismes dans le processus législatif. «À la limite, il pourrait y avoir une consultation générale dès la première lecture. Cela est possible et même permis par règlement». Le professeur approuve également la suggestion faite par le bâtonnier de Laurentides-Lanaudières, à l'effet qu'on devrait procéder plus rapidement pour les lois correctrices et consulter davantage pour les lois réformatrices, celles qui apportent une véritable réforme.

L'auditoire a également dénoncé la partisanerie dans les débats. Le politicologue Pelletier croit pour sa part que cela est normal jusqu'à un certain point. En effet, «Il ne faut pas oublier que les députés sont élus sur une base partisane et non pour leur mérite personnel. Ils sont élus d'abord et avant tout parce qu'ils appartiennent à un parti politique. Cela est tellement vrai que lorsqu'il y a un ras-de-marée, les meilleurs députés s'envolent comme une nuée de mouches. Cela est aussi tellement vrai que la sanction ultime d'un député qui ne se suit pas la ligne de son parti, c'est tout simplement l'expulsion du parti. Les députés sont donc les représentants de leur parti avant d'être les représentants de leur circonscription» explique M. Pelletier. Quant à savoir s'il est préférable que le ministre siège ou non au sein des commissions parlementaires, M. Pelletier croit effectivement que cette présence suscite de la partisanerie. «Mais, dit-il, lorsqu'il n'est pas là, on croit que le débat se fait ailleurs, ce qui incite certains organismes à ne pas se présenter». Là encore, il n'y a pas de solution miracle...

La plupart des participants au colloque ont aussi reproché le peu de résultat qu'ils obtenaient suite à leur participation en commission parlementaire. À cet égard, le professeur Pelletier constate que bien des intervenants mesurent les résultats en fonction de leur organisme qui ne représente pas forcément l'intérêt général. Il est donc normal que leurs revendications ne soient pas toujours acceptées. «Devant des positions totalement contradictoires, le gouvernement doit trancher. C'est son rôle. Il n'est pas là pour satisfaire tout le monde.»

Pas de solution miracle non plus en ce qui a trait au nombre d'organismes qui peuvent se présenter en commission. «La démocratie commanderait au départ que tous les organismes puissent se présenter mais ce n'est pas toujours possible pour des raisons d'efficacité. Pourrait-on par ailleurs aller jusqu'à permettre au président de la commission de sélectionner les organismes et même d'intervenir d'office lorsqu'un de ceux-ci répéterait à nouveau ce qui a déjà été soulevé par un autre organisme? Cela choquerait, c'est vrai, mais on perdrait moins de temps...», estime le professeur.

Quant au décorum, le professeur est plus que d'accord avec le fait que le président doit faire exercer un minimum, pour ne pas dire un maximum, de décorum en commission et ainsi rappeler à l'ordre les gens qui n'écoutent pas, qui parlent aux autres, qui lisent leur journal... «Et c'est normal. Les gens se déplacent pour se faire entendre, sinon pourquoi les convoquer?»

Certains ont aussi reproché aux députés de ne pas posséder l'expertise nécessaire pour siéger en commission. Le professeur considère comme eux qu'il faut un minimum d'expertise, d'où l'idée des commissions permanentes (ex.: sur l'éducation) avec les mêmes députés durant la durée complète d'un mandat. C'est la seule façon, croit-il, pour ces gens de se spécialiser progressivement dans leur travail. Évidemment, le peu de ressources spécialisées disponibles actuellement aux députés ne leur permet souvent pas d'être aussi performants qu'ils devraient l'être.

La liberté de vote

M. Jean Allaire, de l'Action démocratique du Québec.

Pour le politicologue, le vote libre est possible. «Tout est connu à ce sujet-là. Un gouvernement n'a pas à démissionner s'il est battu sur des amendements ou même sur un projet de loi, à moins que ce soit un projet sur lequel il s'est déjà engagé ou que ce soit sur une question budgétaire ou encore qu'il y ait un vote de censure ou de non-confiance». D'ailleurs, la ligne de parti constitue-t-elle réellement une contrainte insurmontable pour les députés? interroge-t-il. Il ne le croit pas. Pour lui, les députés sont capables de vivre avec ça. «N'ont-ils pas été élus d'abord et avant tout sous une étiquette partisane? Parce qu'ils adhéraient à un programme? Il est bon d'avoir une certaine cohésion et une certaine unité à l'intérieur du parti et sur ce point, il faut en convenir, l'électorat est assez sévère. C'est lui qui mène et non le parti divisé. Un parti qui apparaît divisé devant l'électorat, c'est un échec pour lui. La discipline de parti n'est donc pas en soi une contrainte. Par contre, il reste qu'il faudrait reconnaître une certaine liberté de vote pour le député qui a défendu une position différente de ses collègues en commission parlementaire. Celui-ci devrait suivre la même position en chambre plutôt que de se rallier les yeux fermés, et cela, sans se faire traiter de mouton noir par les médias», explique le professeur.

«Les médias raffolent des bisbilles qui surviennent dans les partis. Ce qui se passe en chambre sans anicroche, ou ce qui se passe en commission parlementaire, ne les intéressent pas vraiment». Par ailleurs, le professeur ne croit pas que la population soit intéressée à cela non plus et en ce sens, il considère que les médias sont le reflet de la société. «La presse joue son rôle mais sans nouvelles percutantes, le matériel ne se vend tout simplement pas», conclut le professeur. Enfin, ce dernier se dit d'accord avec les propositions voulant que le président de l'assemblée nationale soit élu tout comme les présidents et les vice-présidents des commissions.

Les solutions miracles n'existent donc pas en matière de réforme parlementaire. Cela ne signifie pas pour autant qu'une telle réforme ne soit pas nécessaire. À cet égard et pour reprendre les termes de M. Jean-Pierre Charbonneau, « on en arrive ainsi à comprendre qu'une véritable réforme parlementaire ne viendra que d'une volonté de changement largement partagée par les parlementaires eux-mêmes et leurs chefs.

Enfin, il ne fait aucun doute que cette volonté aurait de meilleures chances de se concrétiser si le public s'intéressait davantage à l'institution qui constitue le fondement de notre système démocratique: le Parlement. »