Une activité en progression au Québec

Faut-il encadrer le lobbying?

Lucie Desjardins, avocate

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Faire du lobbying consiste à faire valoir, à exercer une influence auprès des élus et de toute personne qui détient un pouvoir de décision à l'intérieur de l'État. Cette activité suscite et alimente bien des craintes. À tel point que le gouvernement du Québec s'apprête à légiférer.

Les nouvelles mesures proposées soulèvent bien des commentaires chez les lobbyistes, les associations, les groupes d'intérêts, bref ceux qui composent cette industrie. Tous soucieux de participer à ce débat, ils étaient invités au colloque du journal Le Courrier parlementaire portant sur les lobbies et la loi, le 22 mai dernier à Montréal.

Est-ce bien nécessaire?

Plusieurs participants se sont interrogés sur la nécessité de légiférer sur le lobbying. La législation est peut-être «une grosse arme pour tuer une petite mouche». En ce sens, l'autodiscipline soutenue par un code de déontologie est-il préférable à l'imposition d'une législation? Ce n'est pas l'avis de Raymond Hudon, professeur de science politique à l'Université Laval, qui estime notamment que compte tenu des enjeux, c'est-à-dire le fonctionnement et la santé d'une démocratie, «c'est important que cette démocratie fonctionne bien et que les gens croient qu'elle fonctionne bien. À cet égard, la législation est souhaitable». Comme le sont d'autres lois pour l'équilibre démocratique, dit-il, telles la Loi sur le financement des partis politiques, la Loi sur l'accès aux documents, entre autres.

Pour sa part, Jacques Baril, qui préside la Commission des finances publiques chargée d'examiner l'activité du lobbying au Québec, considère que l'étape actuelle en est une de consultations, de rencontres avec le milieu et permettra d'évaluer la situation et le fonctionnement de la pratique du lobbyisme. Il s'agit, dit-il, de jauger s'il y a des changements à apporter car «on ne légiférera pas pour rien». Le projet est tout de même important, considérant l'omniprésence des lobbyistes en politique: «Il s'exerce des pressions sur les élus, mais aussi, et de plus en plus, sur les fonctionnaires. Certains groupes, qui ont les moyens de recourir aux services de lobbyistes, pourraient être favorisés au détriment d'autres. Il faudra considérer tout cela», estime M. Baril.

Et c'est ce que fera la Commission des finances publiques (c'est son mandat) qui se propose de dresser un état de la situation des diverses dimensions ou composantes de l'activité du lobbying de même que son ampleur au Québec; d'identifier les moyens, les pratiques et les formes que prend cette activité pour influencer les représentants du pouvoir public au Québec ainsi que les dirigeants élus des instances territoriales (municipalité, commission scolaire); de décrire sommairement les règles qui régissent ce secteur d'activité ailleurs au Canada, aux États-Unis et dans les autres grandes démocraties; de consulter les professionnels québécois de ce secteur d'activité pour connaître leur point de vue sur la nécessité d'un encadrement et la teneur des règles éventuelles; d'évaluer la nécessité de préciser un encadrement à l'exercice de cette activité; d'identifier les situations requérant un encadrement plus strict et, si nécessaire, de proposer un tel encadrement; enfin, de proposer, le cas échéant, les dispositions législatives propres à encadrer les orientations suggérées.

Pour sa part, Jean-Claude St-André député de l'Assomption (PQ), estime que «le lobbyisme est un mal nécessaire» et qu'il comporte néanmoins des aspects positifs: «Il permet aux dirigeants de connaître plus à fond les particularités d'un domaine d'intervention. Ces dirigeants ont ainsi accès à de l'information additionnelle et, parfois, à des analyses ou des études de grande valeur qui ne coûtent rien à l'État».

Raymond Hudon croit aussi que le lobbying est un mal nécessaire bien qu'il demeure un objet de controverse, de confusion et de probation. Cette activité n'est pas contraire à la démocratie, précise-t-il, elle y contribue par des échanges d'information entre les responsables des décisions et les responsables des politiques.

Les orientations

Le 18 mars dernier, le projet de loi 131 modifiant la loi sur le ministère du Conseil exécutif et d'autres dispositions législatives concernant l'éthique et la déontologie des administrateurs publics, a été adopté et vise à encadrer l'activité de ceux qui ont à prendre des décisions à l'intérieur de l'appareil de l'État. Bien que cette loi ne soit que partiellement en vigueur depuis sa sanction, elle accorde au gouvernement du Québec le pouvoir d'édicter par règlement des normes d'éthique et de déontologie pour les administrateurs publics et d'obliger les conseils d'administration de ces organismes et entreprises à établir un code d'éthique et de déontologie. «Les administrateurs sont nommés pour contribuer, dans le respect de la justice et avec efficacité, à la réalisation de la mission de l'État et à la bonne administration de ses biens. Cette contribution doit être faite avec honnêteté, loyauté, prudence, diligence et assiduité», signale d'ailleurs le ministère de la Justice. Encore une fois, le Québec se distingue des autres législatures canadiennes. C'est du moins ce qu'a souligné Dominique Boivin dans son ouvrage sur le lobbying¹. Ainsi, «dès qu'un groupe de pression entreprend des démarches à Québec, il ne doit pas ignorer que la façon de s'y prendre est autrement qu'à Ottawa ou Queen's Park. Le jeu reste le même, mais les règles varient.»

Au fédéral

Le gouvernement fédéral, pour sa part, adoptait en juin 1995 la Loi modifiant la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et d'autres lois en concéquence². Une première loi avait été adoptée en 1988, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes³ à la suite des scandales qui avaient secoués le gouvernement fédéral au milieu des années 80, découlant du laxisme de certains consultants et de l'utilisation à outrance de contrats privilégiés.

La Loi de 1995 énonce quatre principes directeurs: la liberté d'accès au gouvernement est une question d'intérêt public; le lobbyisme auprès des titulaires d'une charge publique est une activité légitime; il est souhaitable que les titulaires d'une charge publique et le grand public puissent être en mesure de savoir qui tente d'influencer le gouvernement; et le système d'enregistrement des lobbyistes rémunérés ne devrait pas nuire à la liberté d'accès au gouvernement. Par conséquent, cette loi fait en sorte que tous les lobbyistes sont tenus de déclarer l'objet précis de leurs activités, le nom du ministère ou de l'institution gouvernementale visé, les moyens de communication utilisés et l'identité de la personne morale ou physique à qui profitera leurs activités. Les lobbyistes-conseils sont tenus de faire cette déclaration pour chaque engagement, avec une mise à jour lors de tout changement.

Par ailleurs, cette loi confiait à l'époque au conseiller en éthique Howard R. Wilson, le soin d'élaborer un Code de déontologie des lobbyistes. Ce code est entré en vigueur le 1er mars 1997. Selon M. Wilson, l'objet de ce code «est de rassurer le public canadien au sujet des normes d'éthique élevées que doivent respecter les lobbyistes de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l'intégrité, l'objectivité et l'impartialité de la prise de décisions du gouvernement». Par conséquent, tous les lobbyistes, ceux-là même qui sont rémunérés pour communiquer avec les titulaires fédéraux d'une charge publique afin de tenter d'influencer les décisions du gouvernement, sont tenus de se conformer au code.

«Lorsqu'aucun cadre juridique n'existe, la nature humaine favorise et parfois incite à l'excès, surtout si des montants d'argent importants sont en jeu», explique Rémy Bujold du cabinet GPC pour l'Institut de relations gouvernementales du Canada. C'est donc l'abus qui aura forcé les gouvernements à légiférer et à réglementer. Cette nouvelle réalité n'est toutefois pas sans poser certains problèmes. Outre le fait de préciser leur support aux principes et à la majeure partie du code de déontologie, Rémy Bujold souligne le manque de précision en ce qui concerne la divulgation des renseignements confidentiels, tout comme il est difficile de vérifier si les lobbyistes s'enregistrent. Au surplus, il y a danger de bureaucratiser le processus. Concurremment, le code qui doit être publié dans la Gazette du Canada n'est pourtant pas un texte réglementaire eu égard à l'application de la Loi sur les textes réglementaires. Aussi, les bulletins d'interprétation et les avis ne sont pas des textes réglementaires au sens de la Loi sur les textes réglementaires et donc ne sont pas contraignants.

Pour sa part, le conférencier Duff Conacher, coordonnateur de Démocratie en surveillance, indique que cette loi n'est pas efficace et que «les libéraux ont beaucoup exagéré leurs réalisations dans ce domaine». Il estime, contrairement à ce que pensent les libéraux, que cette loi n'est pas à la fine pointe et qu'elle n'est nullement basée sur un ensemble cohérent de principes. Selon lui, cette loi ne fait pas la distinction entre diverses catégories de lobbyistes. Par ailleurs, malgré la volonté d'éliminer «les manigances d'antichambre et les manoeuvres effectuées dans l'ombre», la loi a créé, dit-il, une échappatoire en n'exigeant pas que les lobbyistes s'inscrivent lorsqu'ils reçoivent une invitation écrite à donner des renseignements au gouvernement. De plus, cette loi n'exige pas que les lobbyistes dévoilent le nom des fonctionnaires et des ministres qu'ils ont rencontrés. Enfin, précise M. Conacher, la loi néglige d'obliger les lobbyistes à faire rapport de tout travail rémunéré ou bénévole, effectué antérieurement auprès d'un gouvernement quel qu'il soit ou d'un parti politique au pays, ou tout montant d'argent versé dans une campagne.

Des modifications sont donc souhaitables, estime Duff Conacher, et il propose que les ministres et les hauts fonctionnaires fassent rapport de leurs contacts avec les lobbyistes quatre fois par année. De plus, les exigences qui diffèrent selon les lobbyistes en matière de divulgation apparaissant à la loi devraient être remplacées par des exigences uniformes. Il ajoute qu'une définition d'un lobbyiste est souhaitée et propose de l'articuler autour «d'une personne qui passe un certain temps à faire du lobbying, comme on le fait dans 21 États américains. À l'heure actuelle, une personne doit être rémunérée pour ses actions pour être considérée comme lobbyiste, ce qui permet à plusieurs bénévoles d'agir en toute tranquillité». Il croit de plus que les lobbyistes qui s'occupent d'obtenir ou de fournir des renseignements qui ne sont pas directement accessibles au public devraient rapporter ces activités à titre de lobbying. Les lobbyistes devraient également faire rapport de tout travail rémunéré ou bénévole qu'ils ont effectué pour le compte du gouvernement ou de partis politiques au cours des cinq années qui ont précédé leur inscription de même que de tout montant dépensé au cours de leur campagne. Par ailleurs, il serait pertinent, estime M. Conacher, d'interdire les paiements proportionnels aux résultats pour les activités de couloir ainsi que la possibilité pour le lobbyiste de fournir des conseils à la fois au gouvernement et à des intérêts privés, et ce au sein d'une même firme ou entre deux firmes. Il ajoute que la Loi électorale du Canada devrait être modifiée afin d'interdire aux lobbyistes d'occuper des postes supérieurs au sein de partis politiques ou pour des candidats. Au surplus, la Loi de l'impôt sur le revenu devrait aussi être modifiée pour éliminer les déductions consenties pour les dépenses reliées au lobbying. Enfin, outre le fait de réclamer un régime de surveillance efficace du lobbying et des questions éthiques au niveau fédéral, une même requête doit s'adresser au gouvernement du Québec de façon à ce que «l'intégrité ne laisse aucune place pour les compromis, l'opportunisme politique ou les revendications exagérées.»

1 Le lobbying ou le pouvoir des groupes de pression, Éditions du Méridien.

2 L.C. (1995), ch.12.

3 L.R. (1985) ch.44 (4e supplément)