Récents développements en droit de l'environnement

Mettre de l'ordre avant de déréglementer

Anne-Marie Rainville, avocate

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Le ministre de l'Environnement et de la Faune a fait part de son intention de procéder à une déréglementation. Lors du colloque du service de la formation permanente du Barreau du Québec tenu le 23 mai dernier sur les récents développements en droit de l'environnement, dix conférenciers ont partagé leurs questionnements face à cette déréglementation.

Dans son introduction au colloque, M^e Odette Nadon, une passionnée des questions environnementales, a souligné que si l'État réduit son rôle et se retire de certains secteurs de l'environnement, les conséquences en seront très graves. Selon elle, certains acquis sont menacés. Le vide ainsi créé pourrait donner lieu à des traitements de faveur, des jeux de coulisses et des contrats de nature privée entre les entreprises et l'État, desquels le public sera tenu à l'écart.

M^e Nadon reconnaît que le nombre d'irritants environnementaux doit diminuer pour attirer au Québec des investisseurs. Elle met toutefois en garde le gouvernement contre la tentation que pourraient avoir certaines entreprises de revenir au laisser-faire d'antan qui nous a légué, entre autres, des sites contaminés pour des générations.

Bombe à retardement

C'est le qualificatif que M^e Paule Halley, professeure à l'Université Laval, attribue à la déréglementation qu'elle considère comme un frein au développement du droit de l'environnement au Québec.

C'est dans son document Vision stratégique: les choix stratégiques 1996-1998, que le ministère de l'Environnement et de la Faune (le MEF) propose d'alléger et de réduire le cadre législatif et réglementaire. Le Ministère y suggère de mettre de l'avant des nouveaux outils de gestion, notamment des «ententes négociées».

D'après M^e Halley, ces ententes particulières auront comme conséquence de transformer un pouvoir réglementaire en un pouvoir discrétionnaire. S'en suivront un manque de transparence et des situations parfois inéquitables qui pourront même s'avérer dangereuses en termes de droit de l'environnement. Comme aucune procédure de négociation ou de révocation des ententes n'est prévue, des problèmes d'ordre juridique sont à prévoir et même dans certains cas, des négociations à l'infini.

M^e Halley met en doute l'efficacité, de ces «ententes négociées» dont le Ministère n'a jamais clairement exposé les justifications et les objectifs. Elle préfère un régime axé sur la production et l'application des règlements.

Les prêteurs

Au Québec, aucune législation spécifique ne traite de la responsabilité environnementale des prêteurs et le peu de jurisprudence sur le sujet les amène à être très et parfois trop prudents selon M^e Donald McCarthy, de l'étude Lavery De Billy.

Quand une entreprise, même très crédible, demande du financement pour s'établir sur un sol contaminé, les prêteurs ont tendance à reculer. Des sites stratégiques situés en pleine ville sont laissés à l'abandon, le financement étant moins difficile pour des terrains «propres» en banlieue. M^e McCarty souhaite une clarification de la situation au Québec par des amendements à la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE), L.R.Q., c. Q-2. Il suggère notamment l'adoption d'une convention globale, similaire à celle de l'Ontario, qui permet aux institutions financières signataires de déterminer l'étendue de la contamination sur un terrain sans craintes de représailles de la part du Ministère. Ces changements pourraient avoir un effet positif tant pour la protection de l'environnement que pour l'économie du Québec.

Qui sera responsable?

C'est la question que se pose M^e Robert Daigneault, de Lapointe Rosenstein, à la suite de l'étude qu'il a menée sur la responsabilité des professionnels de l'environnement dans le contexte éventuel d'une déréglementation, que ces professionnels soient chimistes, biologistes, microbiologistes, ingénieurs, géologues, agronomes, urbanistes, avocats, comptables ou autres.

Le nouveau régime fera reposer les autorisations environnementales sur des attestations que devront signer les professionnels qui devront se prononcer sur des questions de conformité réglementaire. Leur interprétation dépendra de leurs seules compétences. Et s'ils se trompent ? «Une conformité technique n'est pas nécessairement garante d'une conformité juridique.»

La LQE a une portée limitée quant aux sanctions qui pourraient être imposées aux professionnels. Le Code des professions offre un mécanisme de contrôle des activités de certains professionnels de l'environnement. D'autres sont soumis aux lois particulières qui régissent les professions à exercice exclusif. La responsabilité des professionnels fait partie de la nouvelle donne en environnement pour la fin des années 1990.

Mais attention: l'article 112 de la LQE stipule qu'en cas d'erreur du professionnel de l'environnement, la responsabilité tant pénale que civile de son mandat peut être engagée.

Et les sols contaminés?

En droit statutaire, le Code civil du Québec prévoit des limites à la propriété du sol. En cas de contamination du sol, son régime général de responsabilité civile peut être mis en oeuvre par le biais de l'article 1457 (faute, dommage, lien de causalité). On peut aussi se servir des articles qui traitent de la faute présumée du gardien (art.1465), de la propriété d'un immeuble en ruines (art. 1467), de l'abus de droit de l'article 7 ou encore de la notion de troubles de voisinage de l'article 976, explique M^e Paul Granda, de Desjardins, Ducharme, Stein, Monast, à la suite d'une étude qu'il a menée avec sa collègue, M^e Odette Nadon.

La LQE autorise des recours contre le propriétaire, le locataire ou le pollueur. Un des problèmes réside toutefois dans le fait que le gouvernement n'a toujours pas adopté de règlement sur les quantités ou les concentrations inacceptables de contaminants. L'exercice des recours est plus délicat sans définition précise de ce qu'est un sol contaminé.

Comme des régimes particuliers s'appliquent à certaines industries, M^e Granda donne un coup de frein lui aussi à la politique de déréglementation du MEF. Il soutient que toutes les lois et règlements qui concernent la responsabilité des sols gagneraient à être harmonisées, pour permettre à ceux qui sont visés de connaître l'étendue de leurs obligations, qui reposent actuellement trop souvent sur des textes contradictoires ou sur une absence d'encadrement législatif.

Savoir, prévoir...

Faisant preuve d'initiative, de plus en plus d'entreprises dressent d'elles-mêmes leur bilan environnemental. M^e Charles Kazaz, de l'étude Martineau Walker, les met en garde. Dresser son bilan environnemental peut être préjudiciable même si l'opération vise en fait à prévenir les coups et à améliorer la qualité de l'environnement.

C'est qu'au Québec, la protection des rapports internes de vérification environnementale est bien mince. Si un inspecteur a des raisons de croire qu'une entreprise est en infraction, il peut exiger le dévoilement des informations. Dans Vision stratégique, le MEF a déjà indiqué son intention de favoriser les vérifications environnementales comme outil de gestion permettant d'assurer le respect des normes. Mais le MEF n'a rien prévu sur la confidentialité.

Le secret professionnel est actuellement le meilleur moyen de protéger la confidentialité des vérifications environnementales mais il est très formaliste et doit rencontrer des normes précises. D'après M^e Kazaz, le MEF doit refaire ses devoirs. En collaboration avec les industries, il doit prévoir une certaine protection contre la divulgation des vérifications environnementales.

Les pouvoirs du ministre

Le ministre de l'Environnement et de la Faune s'est attribué, dans le cadre de la LQE de larges et multiples pouvoirs discrétionnaires, notamment en ce qui concerne les mécanismes d'autorisation environnementale et les ordonnances. M^e André Prévost, de McCarthy Tétreault, souligne que ces pouvoirs sont soumis à des mécanismes de contrôle: l'appel devant la Commission municipale du Québec et le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure. M^e Prévost a constaté qu'au fil des décisions, les tribunaux ont tendance à rétrécir la marge de manoeuvre du Ministre. Les juges ne tolèrent ni l'abus de discrétion du Ministre, ni des manifestations de mauvaise foi. Selon M^e Prévost, l'article 22 LQE, malgré ses pouvoirs larges, ne permettrait pas au Ministre d'aller au-delà de la norme réglementaire déjà fixée. Il est à prévoir, d'après M^e Prévost, que la déréglementation contribuera à augmenter les contestations de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre.

Pouvoirs limités des municipalités

M^e Monique Lussier, de Stikeman Elliot, reconnaît le rôle «primordial, fondamental et crucial (...) que sont appelées à jouer les municipalités en matière de protection de l'environnement par le biais de leurs pouvoirs délégués», mais elle constate qu'elles sont bien limitées.

Dans l'exercice de leur pouvoir réglementaire, les municipalités doivent tenir compte en premier lieu des conflits juridictionnels qui pourraient exister avec la LQE, puisqu'un règlement municipal à caractère environnemental ne doit pas entrer en conflit avec une loi ou un règlement provincial. Les municipalités ont trois autres contraintes: elles ne peuvent créer de nuisance et leurs règlements ne peuvent être ni imprécis ni prohibitifs.

M^e Lussier conclut que s'il doit y avoir déréglementation et décentralisation, le législateur devra, pour assurer une cohésion, innover afin d'assurer au gouvernement, aux municipalités et aux municipalités régionales de comté (MRC) une intégration harmonieuse de leurs rôles, pouvoirs, responsabilités et obligations. Cette révision doit cependant être faite avec un seul objectif qui justifie à lui seul l'exercice: la protection de l'environnement.

De la médiation

Les conférenciers Gilles Côté, conseiller en environnement et Mario Gauthier, candidat au doctorat en études urbaines à l'UQAM, se demandent si la médiation ne serait pas une solution de rechange ou un complément nécessaire aux audiences publiques en environnement.

Comme le signale Monsieur Côté, on reproche au processus de participation des citoyens aux décisions la portée limitée des enjeux qui sont soumis à la consultation et le caractère tardif de la consultation.

La médiation, elle, telle qu'elle existe depuis 1990, permet, par un processus de négociation, de résoudre des conflits environnementaux et, après entente, d'éviter les audiences publiques. Depuis 1990, le gouvernement a confié 28 mandats de médiation au Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE). Actuellement, cette médiation est restreinte aux modalités de réalisation du projet et pose des problèmes quant au contrôle des oppositions, quant à l'équilibre entre les parties et quant à la définition de ce qui est négociable ou non.

Monsieur Gauthier soutient que, dans l'optique d'une réforme de la Procédure québécoise d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement, L.R.Q., c. Q-2, la médiation ne doit pas se substituer à l'audience publique: elle doit en être le complément. Il recommande cependant que la médiation se tienne après l'évaluation environnementale stratégique.

Sablières et carrières

M^e Jean Piette, de Ogilvy Renault, a «creusé» la problématique particulière du droit relatif à l'implantation et l'exploitation d'une sablière, d'une carrière et d'autres industries extractives. Ces activités perturbatrices de l'environnement et déjà fort réglementées sont présentes dans presque toutes les municipalités.

Au Québec, c'est le droit préventif qui dicte et donne le ton aux activités des carrières et sablières et la LQE s'applique à ces exploitations. Le Règlement sur les carrières et sablières (R.R.Q. 1981, ch. Q-2, r. 2) prévoit des obligations pour un nouveau projet ou pour des modifications à un projet existant.

Les carrières et sablières sont soumises à des critères d'éloignement ou de localisation. Elles sont aussi assujetties aux normes municipales, à des normes de rejet des eaux, d'émission de matières particulaires et de dynamitages. De plus, un plan de restauration du sol est maintenant obligatoire et le gouvernement a aussi prescrit des mesures visant la conservation ou la plantation d'arbres.

D'après M^e Piette, le droit qui s'applique aux carrières, sablières et autres industries extractives est davantage axé sur la prévention que la répression et représente une dimension unique nouvelle «propre» au droit de l'environnement.

Cohérence, transparence et équité

En conclusion au colloque, M^e Lorne Giroux, professeur à l'Université Laval reprend plusieurs questions et demandes soulevées par les participants au colloque. M^e Giroux soutient que tout régime juridique de protection environnementale doit faire preuve de cohérence, de transparence et d'équité; caractéristiques encore plus essentielles dans un contexte de déréglementation.

Or, avec un exemple, M^e Giroux illustre la fragilité des lois québécoises actuelles. Un renvoi obscur à un règlement fait que, selon la méthode de calcul choisie, l'implantation d'une porcherie d'engraissement peut se soustraire à l'évaluation environnementale, même si le nombre total de bêtes dépasse le maximum permis. L'exploitant n'a qu'à répartir ses animaux dans deux bâtiments situés à plus de 150 mètres l'un de l'autre.

Le paysage environnemental abonde d'autres cas de manque de «rigueur élémentaire qui auraient dû « être réglée depuis longtemps». En fin de compte, ces flous deviennent du laxisme qui profite aux pollueurs. Selon M^e Giroux, le ministère de l'Environnement se fait complice d'une procédure qui passe à côté de ses propres objectifs. Cela mine gravement la crédibilité du MEF et nuit à la protection de l'environnement.