Prescription applicable au recouvrement des sommes à l'aide sociale

La jurisprudence va dans tous les sens...

Michèle Lesage, avocate**

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La question du recouvrement de l'aide sociale reçue sans droit par des contribuables prend toute son importance dans un contexte de réductions budgétaires gouvernementales et compte tenu de la possibilité de récupérer des sommes considérables. La jurisprudence touchant la prescription applicable au recouvrement de ces sommes va toutefois dans tous les sens.

C'est que les prestations d'aide sociale versées en vertu de l'ancienne Loi sur l'aide sociale¹ne faisaient l'objet d'aucune prescription tandis que les prestations de la sécurité du revenu ont été assujetties à une prescription de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur la sécurité du revenu², le 1^er août 1989, et à une prescription de cinq ans à compter du 1^er mars 1996.

Dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Dupont³, la Cour d'appel du Québec a établi que la courte prescription de trois ans, introduite le 1^er août 1989, s'appliquait au recouvrement des prestations d'aide sociale, dans le cas qui lui était soumis. Cette question de prescription est complexe et risque de faire couler encore beaucoup d'encre.

La législation applicable

L'article 25 de l'ancienne Loi sur l'aide sociale énonçait que l'aide sociale pouvait, «en tout temps, être recouvrée à titre de dette due au trésor public». Le 1^er août 1989, entrait en vigueur la Loi sur la sécurité du revenu, qui imposait, à l'article 36, une prescription de trois ans pour le recouvrement des prestations de la sécurité du revenu. L'article 137 de ses dispositions transitoires prévoyait qu'une somme recouvrable en vertu de l'ancienne loi pouvait être réclamée en vertu de la nouvelle, sans mention expresse de l'article 36. Le 1^er mars 1996, une nouvelle modification était apportée: une prescription de cinq ans est maintenant prévue à l'article 36⁴, cette fois mentionnée à l'article 137.

La Commission des affaires sociales

La Commission des affaires sociales a pour sa part toujours soutenu que les dettes contractées en vertu de la Loi sur l'aide sociale étaient imprescriptibles⁵. La Commission considère que la prescription de trois ans ne s'applique qu'aux réclamations nées sous la Loi sur la sécurité du revenu.

La Commission a fondé son opinion sur le fait que l'article 137 des dispositions transitoires de la Loi sur la sécurité du revenu ne mentionnait pas l'article 36 et sa prescription, mais prévoyait plutôt l'application des articles 39 à 45. Selon la Commission, il s'agissait même d'une exclusion spécifique⁶. Le signalement de ces articles, dont l'article 41, traitant de l'interruption du délai de prescription par mise en demeure, était uniquement d'ordre procédural⁷.

Dans une autre décision⁸, la Commission a énoncé que la prescription est une question de fond qui représente un mode d'extinction d'une obligation. La présomption favorable à l'application rétroactive d'une règle de procédure ne pouvait donc lui être appliquée.

La Cour supérieure

Les tribunaux judiciaires ont pour leur part adopté toutes les positions. Au mois de juillet 1995, la Cour supérieure a décidé que la question de la prescription était liée à celle du droit du bénéficiaire et qu'elle relevait, de même que l'interprétation des dispositions de droit transitoire, de la compétence exclusive de la Commission des affaires sociales⁹. Au mois de novembre suivant, la Cour supérieure s'est toutefois prononcée, appliquant la prescription de trois ans prévue à l'article 36¹⁰. Selon elle, il s'agissait là d'une disposition de pure procédure, la conséquence pratique n'ayant pas pour effet de toucher au fond le droit des parties, mais se limitant à abréger un délai.

En 1997, la Cour supérieure s'est ravisée, déclarant que les réclamations nées sous la Loi sur l'aide sociale étaient imprescriptibles¹¹. Elle a décidé que les nouvelles dispositions de la Loi sur la sécurité du revenu n'instauraient qu'une procédure de recouvrement par mise en demeure pour les réclamations portant sur les sommes reçues en vertu de cette loi. Elle a souligné l'existence de l'article 42 de la Loi d'interprétation¹², selon lequel nulle loi n'a d'effet sur les droits de la Couronne à moins d'indication expresse.

La Cour du Québec

Cette année, la Cour du Québec a pour sa part décidé à deux reprises¹³ que l'aide reçue sous la Loi sur l'aide sociale ne pouvait faire l'objet de la prescription de trois ans. Dans l'un de ces jugements¹⁴, elle utilise plutôt la prescription de trois ans prévue au Code civil du Québec¹⁵, en vigueur depuis le 1^er janvier 1994. À son avis, les situations juridiques en cours sont régies par la nouvelle prescription de cinq ans prévue à la Loi modifiant la Loi sur la sécurité du revenu et d'autres dispositions législatives¹⁶, entrée en vigueur le 1^er mars 1996, compte tenu du délai déjà écoulé¹⁷. Il reste deux ans, soit jusqu'au 1^er janvier 1999.

Un autre jugement de la Cour du Québec¹⁸ applique la prescription de trois ans à compter du 1^er août 1989, le délai de prescription se terminant en 1992. Selon la Cour, le nouveau délai de cinq ans ne pouvait cependant faire revivre une prescription achevée en vertu des anciennes dispositions à cause de l'inaction complète du Ministère. À son avis, pour qu'il y ait délai additionnel, encore faut-il que les délais applicables ne soient pas déjà expirés.

La Cour d'appel

Au mois de juillet dernier, la Cour d'appel du Québec a émis l'opinion, dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Dupont¹⁹, que l'article 36 n'avait pas à être mentionné à l'article 137 puisque les dispositions de l'article 13 de la Loi d'interprétation prévoient l'effet immédiat de la loi nouvelle. Le choix du législateur était justifié par la faculté accordée au Ministre d'interrompre la prescription au moyen d'une mise en demeure²⁰. Selon la Cour d'appel du Québec, cette disposition était incompatible avec la thèse d'un droit imprescriptible de la Couronne.

De retour à la Commission

Malgré tout, une dernière décision de la Commission²¹, datée du mois d'août, soutient toujours que la prescription de trois ans ne s'appliquait pas aux réclamations nées sous la Loi sur l'aide sociale. Cette jurisprudence fait naître diverses hypothèses, notamment les suivantes: 1) seule la prescription de cinq ans introduite en 1996 s'applique au recouvrement des prestations d'aide sociale, donnant au gouvernement jusqu'à l'an 2001 pour agir; 2) la prescription de trois ans édictée au Code civil du Québec s'applique à compter de 1994, suivie de la prescription de cinq ans, compte tenu du temps déjà écoulé et de l'action ou de l'inaction du ministère responsable en temps utile; 3) la prescription de trois ans introduite le 1^er août 1989 s'applique, suivie de la prescription de cinq ans, compte tenu des facteurs déjà énumérés.

1 L.R.Q., c. A-16 (remplacée).

2 L.R.Q., c. S-3.1.1.

3 C.A. Québec 200-09-000609-955, le 2 juillet 1997 (J.E. 97-1411).

4 Loi modifiant la Loi sur la sécurité du revenu et d'autres dispositions législatives (L.Q. 1995, c. 69), art. 10.

5 Aide sociale - 6, [1991] C.A.S. 144; Aide sociale - 3, [1993] C.A.S. 32; Aide sociale - 31, [1994] C.A.S. 102; Aide sociale - 90, [1994] C.A.S. 489; Aide sociale - 31, [1995] C.A.S. 146; Aide sociale - 76, [1995] C.A.S. 587; Aide sociale - 84, [1995] C.A.S. 624; Aide sociale - 91, [1995] C.A.S. 659; Aide sociale - 97, [1995] C.A.S. 688; Aide sociale - 36, [1996] C.A.S. 166; Aide sociale - 128, C.A.S. SR-19423 (021), le 5 août 1997. Retenu pour publication dans le recueil [1997] C.A.S.

6 Aide sociale - 90, [1994] C.A.S. 489.

7 Aide sociale - 31, [1995] C.A.S. 146.

8 Aide sociale - 6, [1991] C.A.S. 144.

9 Gies c. Ministre de la Sécurité du revenu du Québec, C.S. Richelieu (Sorel) 765-05-000019-957, le 5 juillet 1995 (J.E. 95-1804).

10 Procureur général du Québec c. Dupont, C.S. Québec 200-05-000877-949, le 1^er novembre 1995 (J.E. 95-2206)

11 Procureur général du Québec c. Bouchard, C.S. Alma 160-05-000172-933, le 29 janvier 1997 (J.E. 97-768).

12 L.R.Q., c. I-16.

13 Ministre de la Sécurité du revenu du Québec c. Joseph, C.Q. Montréal 500-02-053369-976, le 8 avril 1997 (J.E. 97-1468) ; Ministre de la Sécurité du revenu du Québec c. Binette, C.Q. Montréal 500-02- 053589-979, le 9 juin 1997 (J.E. 97-1619).

14 Ministre de la Sécurité du revenu du Québec c. Joseph.

15 L.Q. 1991, c. 64, art. 2925.

16 L.Q. 1995, c. 69, art. 10.

17 Id., art. 26.

18 Ministre de la Sécurité du revenu du Québec c. Traczyk, C.Q. Montréal 500-02-053964-974, le 18 août 1997 (J.E. 97-1773).

19 Voir supra, note 3.

20 Loi sur la sécurité du revenu, art. 41.

21 Aide sociale - 128, C.A.S. SR-19423 (021), le 5 août 1997. Retenu pour publication dans le recueil [1997] C.A.S.

* Michèle Lesage est avocate chez SOQUIJ

 

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