Les juges administratifs se sont dits favorables

La réforme de la justice administrative

Patrice Garant, avocat

---

La Conférence des juges administratifs du Québec accueille très favorablement la réforme de la justice administrative annoncée le 16 décembre dernier par l'adoption de la Loi 130 sur la justice administrative et le dépôt du P.L. 89 ou d'application (915 articles). Telle est l'impression générale qui se dégage du Congrès annuel de la Conférence tenu à Montréal les 23-24 janvier. Le ministre de la Justice Paul Bégin en a profité pour annoncer la mise sur pied de comités de mise en oeuvre de la réforme qui doit entrer en vigueur le 1er septembre 1997.

L'Assemblée nationale, après vingt-cinq ans de réflexions, trois rapports de groupes de travail (Dussault en 1971, Ouellette en 1987 et Garant en 1994), trois commissions parlementaires et des centaines d'heures de débats, adoptait la Loi 130 sur la justice administrative. (...)

Cette législation est l'aboutissement d'un effort de rationalisation et de modernisation entrepris depuis plus deux décennies et accéléré dans le Rapport Garant en 1993-1994.

La Loi 130 a un double objet. Elle définit d'une part un cadre général au processus décisionnel au sein de l'administration gouvernementale, qu'il s'agisse de décisions particulières prises par des autorités exerçant des fonctions administratives ou par des tribunaux exerçant des fonctions juridictionnelles, notamment le Tribunal administratif du Québec. D'autre part, elle détermine le statut de ce Tribunal et de ses membres, sa juridiction et son régime procédural. Enfin, elle crée un Conseil de la justice administrative.

Un cadre

La Loi 130 innove remarquablement en définissant un cadre au processus décisionnel inspiré du «devoir d'agir équitablement» ou principe d'équité procédurale élaborée par la jurisprudence depuis une vingtaine d'années. Ce cadre s'applique aux autorités gouvernementales, c'est-à-dire aux ministères et organismes dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres et dont le personnel est régi par la Loi sur la fonction publique, c'est-à-dire toutes les régies, commissions et quelques sociétés d'État telle la Société d'assurance-automobile du Québec.

La Loi innove dans la mesure où elle impose à toutes les autorités des balises importantes :

• l'autorité doit agir suivant des règles simples, souples et sans formalisme et avec respect, prudence et célérité, conformément aux normes d'éthique et de discipline qui régissent les agents, et selon les exigences de la bonne foi;
• l'administré doit avoir eu l'occasion de fournir des renseignements utiles ou de compléter son dossier;
• les décisions sont prises avec diligence, communiquées en termes clairs et concis;
• les directives données aux agents décideurs sont conformes aux principes et obligations contenus dans la loi et peuvent être consultées;
• toute décision défavorable en matière de permis ou d'autorisation doit être précédée d'une information au citoyen des motifs sur lesquels elle se fonde, des plaintes ou opposition qui ont été logées et le citoyen doit avoir l'occasion de présenter ses observations et de produire des documents utiles pour compléter le dossier;
• toute décision défavorable en matière d'indemnités et de prestations doit offrir les mêmes garanties et le décideur doit même, s'il constate que le dossier est incomplet, retarder sa décision pour communiquer avec l'administré;
• lors de toute demande de réexamen ou de révision, l'administré doit avoir l'occasion de présenter ses observations et produire les documents pour compléter le dossier;
• toute décision défavorable doit être motivée et indiquer les recours autres que judiciaires offerts ainsi que les délais.

Cette codification des principes a l'avantage considérable d'offrir à un administré lésé des moyens de contestation devant le Tribunal administratif du Québec ou même le Protecteur du citoyen. En outre, elle sert de feuille de route aux administrateurs qui devront être vigilants et faire preuve d'une plus grande transparence.

La Loi 130 innove également en établissant le cadre général de l'exercice de la fonction juridictionnelle au sein de l'ordre administratif, c'est-à-dire devant le Tribunal administratif du Québec ou un autre tribunal analogue, chargé de trancher des litiges opposant un administré à une autorité administrative de niveau gouvernemental ou décentralisé. Ici les balises sont les suivantes:

• les procédures sont conduites de manière à permettre un débat loyal, dans le respect du devoir d'agir de façon impartiale;
• les parties doivent avoir l'occasion de se faire entendre en audience publique;
• l'organisme est maître de la conduite de l'audience mais doit mener les débats avec souplesse;
• l'organisme décide de la recevabilité des moyens de preuve et doit rejeter toute preuve obtenue dans des conditions qui portent atteinte aux droits fondamentaux, et dont l'utilisation est susceptible de déconsidérer la justice;
• l'organisme est tenu de prendre des mesures pour délimiter le débat, favoriser le rapprochement des parties, donner aux parties l'occasion de prouver leur prétentions et d'en débattre, d'apporter à chacune des parties lors de l'audience un secours équitable et impartial, de permettre à chaque partie d'être représentée ou assistée par les personnes habilitées par la loi (Loi du Barreau notamment);
• l'organisme doit communiquer sa décision en termes clairs et concis aux parties et autres personnes indiquées dans la loi;
• la décision qui termine une affaire doit être écrite et motivée.

Le législateur brosse ainsi à grands traits les caractéristiques essentielles de la justice administrative. Il le fait avant tout pour le citoyen ordinaire qui mérite de se faire dire en termes simples quels sont ses droits procéduraux.

Le Tribunal administratif

Le TAQ procède de la fusion de sept organismes: la Commission des affaires sociales, la Commission d'examen des malades mentaux sous l'art. 672-38 du Code criminel, le Bureau de révision en immigration, le Bureau de révision de l'évaluation foncière, la Chambre d'expropriation de la Cour du Québec, le Tribunal d'appel de la protection du territoire agricole. Il récupère les attributions d'appel exercées par la Cour du Québec sous de nombreuses lois de même que celles de la Commission municipale, entre autres.

Ce Tribunal des recours administratifs exerce en fait une juridiction d'appel, au sens du droit administratif, dans divers champs d'intervention de la puissance publique. Il comporte quatre sections semi-autonomes. La Section des affaires sociales entendra des affaires concernant la sécurité du revenu et l'aide sociale, la protection du malade mental, les services de santé et services sociaux, l'immigration, le régime des rentes et certains régimes d'indemnisation tel celui de l'assurance-automobile, des victimes d'actes criminels, etc. La Section des affaires immobilières statuera sur les contestations en matière d'évaluation foncière, d'exemption de taxes et d'expropriation. La Section du territoire et de l'environnement statuera sur les affaires de protection du territoire agricole et de protection de l'environnement. La Section des affaires économiques statuera sur les contestations relativement à des permis ou autorisations sous diverses lois de régulation économique, industrielle ou professionnelle.

Le Tribunal est composé de membres ou juges administratifs, qui, outre les qualités requises par la Loi, doivent avoir dix années d'expérience pertinente à l'exercice des fonctions du Tribunal. Les mandats seront de cinq ans renouvelables, à moins d'avis contraire notifié au moins trois mois. Les cas de non renouvellement seront examinés par un comité d'examen établi par règlement: ce règlement devra déterminer les critères dont le Comité devra tenir compte. Ce statut des juges administratifs est conforme aux exigences d'indépendance de la Charte et à celle de la jurisprudence récente de la Cour suprême (arrêt: Régie des permis d'alcool) et de la Cour d'appel (arrêt Montambault). En cours de mandat, les juges administratifs ne peuvent être suspendus ou destitués qu'après enquête du Conseil de la justice administrative, la rémunération et autres conditions de travail seront déterminés par règlement du gouvernement: la Loi précise quelles normes doit contenir ce règlement. La Loi détermine aussi avec clarté le mandat administratif au président et des vice-présidents, les devoirs et pouvoirs des membres, la direction et l'administration du Tribunal, son fonctionnement ainsi que les ressources humaines, matérielles et financières dont il dispose.

Les décisions de ce Tribunal administratif du Québec ne peuvent être contestées judiciairement que devant la Cour supérieure suivant le Code de procédure civile, sauf dans trois domaines où le législateur a maintenu des droits d'appel à la Cour du Québec sur permission d'un juge de cette Cour: l'évaluation foncière, l'expropriation et les affaires agricoles.

Le Conseil

La Loi 130 crée enfin une institution dont déjà le Rapport Dussault recommandait la création en 1971! Le Rapport Ouellette et le Rapport Garant ont renchéri sur la question. Cette institution sera en quelque sorte l'éminence grise de la justice administrative, bien que son rôle est principalement confiné au Tribunal administratif du Québec. Il aura pour fonction de donner son avis au Président du Tribunal sur l'efficacité des règles d'application adoptées par le Tribunal en matière de procédure, sur l'harmonisation des règles des Sections et sur les projets de règlements; il édictera un Code de déontologie, recevra les plaintes contre les membres du Tribunal, fera enquête et statuera en matière de suspension et de révocation. Il pourra être consulté par le Ministre sur toute question concernant la justice administrative. (...)

Cette réforme n'est pas parfaite mais elle placera le Québec à l'avant garde des systèmes de justice administrative à l'orée du XXI^e siècle.

Patrice Garant est professeur de droit public à l'Université Laval. Il a présidé le groupe de travail sur la justice administrative (Rapport Garant) de 1993-1994

 

Retour au haut de la page

© Barreau du Québec 1996-2012