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Table des matières
Vente pour taxes, appels d'offres, règlements d'urbanisme...
Les récents développements
Louis Baribeau, avocat
Le service de la formation permanente du Barreau du Québec tenait le 21 mars dernier, à Trois-Rivières, un colloque sur les récents développements en droit municipal. Des conférenciers ont discuté notamment de décisions des tribunaux qui remettent en cause les pratiques des municipalités en matière de vente pour taxes, de contrats conclus après appels d'offres et de règlements d'urbanisme. D'autres ont traité de la gestion des cours d'eau municipaux et de la procédure à suivre pour contester l'évaluation foncière.
Dans le passé, les tribunaux ont été très rigoureux dans leur interprétation des formalités à suivre par les municipalités lors d'une vente pour taxes. Mais jamais ils ne sont allés aussi loin que dans les affaires Elgeco et Cordia. Me Diane Larose, du cabinet Hébert Denault, a résumé ces deux récentes décisions et expliqué les impacts qu'elles pourraient avoir sur la pratique des fonctionnaires municipaux.
Dans Les Immeubles Elgeco (1983) inc. c. Municipalité régionale du comté d'Argenteuil1, les comptes de taxes transmis à l'adresse d'Elgeco, qui apparaît au rôle d'évaluation, reviennent avec la mention «inconnu». Pour trouver la nouvelle adresse d'Elgeco, la secrétaire-trésorière de la municipalité régionale de comté communique avec la commission scolaire
et consulte les bottins téléphoniques de la région. Mais sans succès. L'immeuble est finalement vendu pour taxes impayées à l'insu d'Elgeco.
Insatisfaite des recherches
effectuées par la secrétaire-trésorière, la Cour d'appel annule la vente. La secrétaire-trésorière aurait pu obtenir la nouvelle adresse en communiquant avec le service des compagnies du gouvernement du Québec.
Dans l'affaire Boisbriand c. Cordia ltd2, en 1974, deux propriétaires cèdent par erreur à un dénommé Bertrand, un lot propriété de Cordia. Sur réception du titre translatif de propriété, l'évaluateur municipal inscrit le nom de Bertrand comme propriétaire de l'immeuble de Cordia. Les comptes de taxes sont transmis à Bertrand. Ce n'est qu'en 1990, après s'être portée adjudicataire de l'immeuble lors de la vente pour taxes, que la municipalité se rend compte de l'erreur. La Cour supérieure juge que la vente est entachée de nullité absolue. Elle reproche à l'évaluateur de la ville de ne pas avoir vérifié, en 1974, les titres translatifs de propriété en faveur de Bertrand.
« En réaction aux affaires Elgeco et Cordia, certaines municipalités pourraient avoir tendance à adopter une politique prescrivant un certain nombre de démarches à effectuer avant l'envoi de l'avis de vente pour taxes, dit Me Larose. On peut penser à des
recherches de titres et à l'obtention de certificats de localisation pour s'assurer de l'identité du propriétaire et de l'exactitude de la désignation de l'immeuble. La municipalité pourrait également décider de faire signifier les avis par un huissier plutôt que par courrier recommandé ou certifié comme le prévoit la loi et ce, afin d'en assurer la réception. Finalement des recherches additionnelles pourraient être commandées, dans certains cas, auprès d'agences d'investigation, ce qui contribuerait à augmenter encore davantage les frais de la vente pour taxes. »
Contrats conclus après appels d'offres
Un contribuable a-t-il l'intérêt suffisant pour intenter un recours en nullité d'un contrat conclu à la suite d'un appel d'offre? Si le contribuable ne peut pas démontrer un préjudice distinct de celui de l'ensemble des contribuables, non. C'est la règle énoncée au début du siècle par la Cour suprême dans l'affaire Robertson c. The City of Montreal3. Selon Me Luc Gratton, avocat chez Pouliot Mercure, s.e.n.c., il y a «une exception à la règle de l'arrêt Robertson lorsqu'un groupe de contribuables est privé du droit d'approuver un règlement adopté par le conseil d'une municipalité. Il y a également une tendance jurisprudentielle lourde de notre Cour d'appel de reconnaître l'intérêt d'un contribuable à prendre une action en nullité en vertu de l'article 33 du Code de procédure civile sans nécessité d'un intérêt spécial et distinct de celui des autres contribuables, lorsque le geste reproché à la municipalité est de nullité absolue». Par exemple, un contrat adjugé sans demande de soumissions publiques, en contravention avec la Loi sur les cités et villes. «La jurisprudence est cependant divisée lorsque l'acte reproché constitue un abus de pouvoir plutôt qu'un excès de pouvoir par opposition à excès de pouvoir et qu'il affecte directement certaines personnes plutôt que la communauté», dit Me Gratton.
L'invalidité des règlements d'urbanisme
Selon l'article 356 de la Loi sur les cités et villes: «Tout règlement doit, à peine de nullité, être précédé d'un avis de motion [...]». L'article 455 du Code municipal est au même effet.
Le plaideur qui veut faire annuler un règlement municipal d'urbanisme peut donc invoquer l'absence ou le degré de précision de l'avis de motion. Ce degré de précision ne doit pas être évalué comme si l'avis de motion était destiné aux citoyens. «Il semble bien établi que l'avis de motion s'adresse aux conseillers municipaux et, notamment en matière de règlements d'urbanisme locaux, n'a pas, pour être valide, à indiquer en détail le contenu du règlement proposé», dit Me Pierre Laurin, avocat chez Flynn, Rivard.
Les règlements municipaux d'urbanisme sont par nature restrictifs. Mais quand il le sont au point d'équivaloir à une expropriation déguisée, ils peuvent être invalidés par les tribunaux. Me François Marchand, du cabinet Jolin, Fournier, Morisset, a fait une revue de la jurisprudence dans ce domaine.
Une norme affectant une seule personne sera vue comme suspecte. «Les tribunaux estiment qu'il n'appartient pas généralement à un seul individu de supporter les coûts d'une politique d'aménagement. Le propriétaire devra cependant mettre en preuve que l'utilisation de son terrain est, en pratique, impossible et qu'il en subit une injustice grave», dit Me Marchand. Le règlement peut aussi être invalidé lorsque les usages ne sont pas réalistes ou réalisables à moyen terme.
Gestion des cours d'eau
Le ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec a décidé de se retirer de la gestion des cours d'eau municipaux. Cette responsabilité échoit maintenant aux municipalités. Me Johanne Brassard, du cabinet Martel, Brassard, Doyon, Provencher, a rappelé qu'en vertu du Code municipal et de la Loi sur les cités et villes les municipalités ont des obligations d'entretien et de nettoyage des cours d'eau situés sur leur territoire.
Contestation d'évaluation
À qui un contribuable doit-il s'adresser pour contester les inscriptions, autres que la valeur de l'immeuble, aux rôles fonciers et locatifs? Au Bureau de révision de l'évaluation foncière (BREF) ou à la Cour supérieure? Me Louis Beauregard, du cabinet Paquet, Galardo & Nantais, a éclairé les participants sur le recours approprié.
Les erreurs d'évaluation sont de la compétence exclusive du BREF. Par exemple, un évaluateur fait une erreur d'évaluation s'il applique une méthode d'évaluation inadéquate ou omet de considérer certaines dépréciations. Par contre, le geste ultra vires de l'évaluateur tombe en principe sous la juridiction exclusive de la Cour supérieure. «Le meilleur exemple tiré de la jurisprudence est le cas d'un évaluateur qui modifie la valeur au rôle sans émettre de certificat de modification, contrairement à l'article 176 L.F.M.», dit Me Beauregard. «L'acte ultra vires peut se manifester par l'absence de compétence, un abus de pouvoir ou un excès de pouvoir», dit-il.
Certains excès de pouvoir sont à la fois de la compétence du BREF et de la Cour supérieure. Par exemple, c'est le cas si l'évaluateur inscrit un immeuble au rôle comme étant imposable alors qu'il est exempt de taxes. Il commet une erreur dans l'exercice de sa compétence (excès de pouvoir), mais en même temps il excède sa juridiction (ultra vires).
Me Beauregard a aussi informé les participants au colloque des récents amendements à la Loi sur la fiscalité municipale et des changements apportés par la Loi sur la justice administrative, concernant la contestation des rôles d'évaluation. Pour les rôles qui entreront en vigueur après 1998, la Loi sur la fiscalité municipale oblige le contribuable à adresser une demande de révision administrative à l'évaluateur avant de déposer une plainte au BREF.
À compter du premier septembre, les fonctions qu'exerce le BREF seront prises en charge par la section des affaires immobilière du Tribunal administratif du Québec. «Les décisions rendues par le Tribunal seront révisables ou révocables par le même tribunal pour trois motifs, sommairement: fait nouveau, défaut d'être entendu et vice de fond ou de procédure», dit Me Beauregard. Les contribuables pourront porter en appel à la Cour du Québec les décisions du Tribunal administratif, mais sur permission seulement. L'appel à la Cour d'appel est aboli.
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