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Le régime public d'assurance automobile (SAAQ), 20 ans plus tard

Le placement du siècle

Marc Bellemare, avocat*

Le 1er mars 1978 entrait en fonction notre régime public d'assurance automobile. Cette réforme péquiste majeure s'est réalisée malgré l'opposition des puissants lobbies d'assureurs et d'avocats qui préféraient le maintien d'un régime de responsabilité où la victime devait s'adresser aux tribunaux civils pour être indemnisée. À l'époque, il y avait consensus au Québec sur la nécessité d'intervenir pour régler un certain nombre d'iniquités vécues par les victimes de la route. Au début des années 1970, près de trois victimes sur 10 ne touchaient aucune indemnité, faute de pouvoir obtenir une condamnation contre un conducteur souvent introuvable ou insolvable. La perte économique subie n'était compensée que pour les deux tiers, et 25 % des victimes n'étaient toujours pas indemnisées vingt mois après l'accident.

Ainsi est née, il y a 20 ans, la Régie d'assurance automobile du Québec (devenue la Société de l'assurance automobile du Québec - SAAQ), chargée d'administrer un régime public basé sur le principe de la responsabilité sans faute (no-fault), prévoyant une indemnisation inconditionnelle pour tous les Québécois blessés sur la route. Ainsi, chauffards comme conducteurs exemplaires devenaient admissibles aux prestations sans distinction. D'autre part, ces mêmes chauffards, tout comme les constructeurs automobiles négligeants, les mécaniciens incompétents comme les services publics en charge de l'entretien et de la conception du réseau routier devenaient complètement protégés contre tout recours civils, si grossière ou criminelle soit leur faute.

Les ponctions dans les surplus de la SAAQ

Depuis ses débuts, sauf exception, la SAAQ a affiché des surplus annuels impressionnants. Des prévisions actuarielles douteuses (nous le savons maintenant) lui ont permis d'abord d'établir une tarification qui dépassait largement ses obligations financières face aux victimes. Aussi, la SAAQ y est allée d'une administration très serrée du régime, comme elle se plaît à le rappeler quand elle doit expliquer ses surplus gigantesques. Plutôt que d'améliorer à mesure le sort des victimes, la SAAQ a laissé ceux-ci s'accumuler dans une énorme panse de chanoine, la « réserve de stabilisation ». C'est à même cette réserve que plus de 2,2 milliards ont été pigés par le gouvernement au cours des 12 dernières années, dont 425 millions pour la seule année 1993. À l'époque critique de l'Opposition péquiste en matière de transport, Jean Garon « déchirait sa chemise » sur la place publique à chaque fois que le gouvernement libéral faisait main basse sur les surplus du fonds d'indemnisation. Ses plaintes ne sont d'ailleurs pas demeurées sans échos puisque même le Vérificateur général, dans son rapport annuel de 1990, déplorait que la SAAQ cotise les automobilistes au-delà de ses véritables besoins. Élu en septembre 1994, le Parti québécois a continué la saignée en siphonnant 325 millions dans la réserve de stabilisation de la SAAQ. Ce geste d'une rare hypocrisie n'est pas passé inaperçu dans la population qui avait toujours partagé l'indignation péquiste.

Il n'y a rien de surprenant dans le fait que ce monopole d'État soit, depuis 20 ans, en si bonne santé financière puisqu'il exerce un pouvoir exclusif sur la tarification imposée aux automobilistes, et un contrôle absolu sur les politiques d'indemnisation. Le gouvernement du Québec n'a pas intérêt à stopper la boulimie de la SAAQ, de peur de l'empêcher de jouer à fond son rôle de vache à lait par excellence, un rôle qu'elle a si bien assumé au fil des ans.

Le no-fault et l'immunité de l'État

En octobre 1987, lors de la dernière révision de la Loi sur l'assurance automobile, le ministre des Transports, Marc-Yvan Côté, déclarait en Chambre que 10 % des accidents de la route étaient attribuables à des déficiences du réseau routier ou à sa mauvaise configuration. Il citait alors le Rapport du comité sur l'entretien du réseau routier, communément appelé le « Rapport Middlemiss ». En extrapolant à peine, on peut croire que parmi les quelque 30 000 victimes de dommages corporels chaque année, 3 000 auraient d'excellentes chances d'obtenir une condamnation partielle ou totale contre l'État, si on leur donnait l'opportunité de poursuivre. S'il faut en croire le plan d'action 1995-2000 du ministère des Transports lui-même, ces chiffres sont très conservateurs. En effet, c'est maintenant 25 % du nombre d'accident qu'il prétend pouvoir éviter en assurant une meilleure configuration du réseau (correction de courbes, de pentes, élargissement de voies et d'accotements, pose de glissières et amélioration de la signalisation).

Le no-fault aura donc eu pour effet de mettre l'État à l'abri de milliers de poursuites, lui permettant ainsi de réaliser des économies substantielles. À partir du moment où l'État n'entretient plus aucune crainte d'être blâmé ou condamné par les tribunaux, que peut-il bien rester comme incitatif à garantir les plus hauts standards de sécurité sur les routes québécoises ?

Les budgets d'entretien du réseau routier

Un rapport commandé l'an dernier par la Commission sur la fiscalité et le financement des services publics classait 30 % du réseau comme déficient, soit trois fois plus qu'en Ontario, plus riche certes, mais où la plupart des victimes ont conservé leur recours civil contre l'État. Le rapport expliquait cette détérioration par une réduction de plus de 25 % des investissements et par le vieillissement accéléré des chaussées dont la plupart arrivent à maturité. Ainsi donc, le ministère des Transports n'a jamais injecté les 1,7 milliard qu'il promettait dans son plan d'action quinquennal 1990-95, y allant plutôt d'une coupure de 852 millions. Le plan d'action 1995-2000 ne promet guère mieux, puisque pour la première année, le ministère n'a investi que 66 % de la somme prévue. En effet, le rapport 1995-96 du ministère des Transports indique que les restrictions budgétaires ne lui ont pas permis, cette année-là, d'intervenir selon le rythme d'investissement prévu annuellement pour rencontrer les objectifs fixés. Dans son rapport annuel 1996-97, il rapporte que malgré une provision spéciale de 75 millions annoncée dans le discours sur le budget, les sommes disponibles pour les travaux routiers, soit 283,9 millions ne représentent que 69 % de la somme moyenne établie dans ledit plan d'action.

Incidemment, le ministre Brassard niera avec la dernière énergie qu'il puisse y avoir un lien quelconque entre son désintéressement marqué à cet égard et l'immunité absolue conférée à son ministère par la Loi sur l'assurance automobile. Depuis qu'il gère ce portefeuille, le budget annuel moyen de son ministère est passé de plus de 2 milliards entre 1990 et 1995, à 1,4 milliard en 1997, ne représentant plus que 3,5 % de l'enveloppe budgétaire totale du gouvernement. Cette opération maigreur est sans doute profitable au gouvernement, mais elle entraîne son lot de morts et de blessés, chaque année, sur nos routes.

À l'hiver 1995, des tragédies sont survenues sur la partie surélevée du boulevard Métropolitain, à Montréal, associées à la présence d'andains de glace. Le Protecteur du citoyen a fait enquête et soumis ses recommandations le 19 juillet 1996. Il blâmait sévèrement le ministère des Transports du Québec, concluant à sa négligence grossière. Il recommandait au ministre des Transports de modifier la Loi sur l'assurance automobile pour « permettre aux victimes d'accidents d'automobile (...) de s'adresser aux tribunaux judiciaires pour obtenir l'indemnisation de la plénitude de leurs dommages corporels causés par la faute lourde de toute personne, y compris l'employé d'un ministère ou organisme gouvernemental ». Pour toute réponse, le ministre Brassard présenta, sur le tard, de vagues excuses aux familles des victimes.

« La personne avant toute chose... »

En 1978, la mise sur pied de ce régime universel impliquait que les victimes seraient indemnisées promptement, sans frais ni tracas. Aujourd'hui, rien n'est moins vrai. Dans son dernier rapport annuel, le Protecteur du citoyen rapportait 1 325 plaintes ou demandes d'intervention du public concernant la SAAQ. D'autres victimes insatisfaites choisissent d'emprunter les voies judiciaires pour contester le refus de la SAAQ de les indemniser adéquatement. Avant 1978, les victimes poursuivaient les conducteurs fautifs; aujourd'hui, elles poursuivent la SAAQ. Pour 1997 seulement, 8 608 contestations ont été logées au Bureau de révision de la SAAQ. Comme 81 % des contestations seront éventuellement rejetées, l'affaire sera portée en appel devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) ou plus de 4 000 victimes sont actuellement dans l'attente d'un procès. Pourtant, la SAAQ ne manque jamais une occasion de tromper la population en suggérant que l'avènement du no-fault a mis fin aux longues et coûteuses batailles judiciaires, alors que plus de 13 000 victimes insatisfaites rongent leur frein dans l'attente de connaître l'issue de leur contestation. À l'heure actuelle, une victime qui épuise tous ses recours devra attendre au moins deux ans avant d'obtenir une décision finale.

Bien d'autres choses restent à revoir au pays du « meilleur régime au monde ». Pensons à l'indemnisation et à l'absence d'imputabilité des criminels de la route, qui grugent 27 % du budget global de la SAAQ chaque année (200 millions). Pensons aux critères d'indemnisation désuets qui méritent eux aussi une profonde révision. Dans un mémoire datant de mars 1996, le Barreau du Québec rappelait que « La Loi sur l'assurance automobile fait non seulement figure de pauvre parent en matière d'indemnisation mais ne correspond plus aussi, à bien des égards, à la réalité sociale et économique d'aujourd'hui ». Depuis 20 ans, la seule révision publique de cette Loi a été menée par les libéraux en 1987. Les péquistes n'ont jamais revu ce régime malgré les promesses répétées de consultation générale. Sans doute craint-on, en haut lieu, que plusieurs mythes l'entourant ne résistent longtemps à l'analyse.

* Marc Bellemare est un avocat de Québec, spécialisé dans la défense des victimes du travail et de la route.