La Cour d'appel rend la notion plus précise

Conflit d'intérêts pour les élus municipaux

Daniel Champagne, avocat*

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La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités¹ contient différentes dispositions concernant l'obligation d'un membre d'un conseil municipal de dévoiler ses intérêts pécuniaires particuliers qui peuvent être touchés par les affaires de la municipalité. Ainsi, l'article 357 oblige le membre à déposer chaque année une déclaration faisant état des intérêts pécuniaires qu'il a dans des immeubles situés sur le territoire de la municipalité ou de la municipalité régionale de comté, ou dans des entreprises susceptibles de traiter avec la municipalité.

Mme la juge Louise Mailhot.

Par ailleurs, l'article 361 oblige le membre présent à une séance du conseil à dévoiler l'intérêt pécuniaire particulier qu'il peut avoir, directement ou indirectement, dans une question qui doit être prise en considération au cours de cette séance. Cet article oblige également le membre à s'abstenir de participer aux délibérations et de voter sur cette question.

La Cour d'appel, dans l'affaire Corriveau c. Olivier², a précisé, d'une part, la notion d'intérêt pécuniaire particulier au sens de l'article 361 et, d'autre part, l'étendue de l'obligation de déclarer ces intérêts en vertu de l'article 357 de la loi.

Les faits

En 1993, l'appelant Corriveau, un producteur agricole, a pris la direction d'un groupe de 55 producteurs intéressés dans un projet visant l'implantation d'une fromagerie. En juillet 1993, l'appelant a été élu maire après avoir fait de l'implantation de la fromagerie l'un des thèmes de sa campagne électorale. Une fois élu, il a rempli une déclaration d'intérêts pécuniaires, conformément à l'article 357 de la loi, dans laquelle il a révélé ses intérêts dans une société responsable de son exploitation agricole, sans préciser toutefois que cette société était propriétaire de terrains situés dans la municipalité.

Par ailleurs, le projet de la fromagerie avançait et il fut décidé de la construire dans la municipalité de l'appelant si différentes conditions, comme le financement et le dézonage des terres agricoles, étaient réunies. En décembre 1993, le conseil municipal a adopté une résolution appuyant une demande auprès de la Commission de protection du territoire agricole visant à exclure les terrains visés de la zone agricole. C'est l'appelant qui a fait les démarches nécessaires et, le 7 mars 1994, la Commission de protection du territoire agricole a autorisé le dézonage des terrains visés. Le même jour, le conseil municipal a adopté une résolution visant à inclure dans la zone industrielle la superficie requise pour la construction de la fromagerie. Le 23 mars suivant, Corriveau a fondé une société par actions, dans laquelle il a investi 25 000 $, pour mettre sur pied la fromagerie.

Le 5 avril suivant, lors d'une séance normale, le conseil municipal a adopté des modifications au règlement de zonage afin de permettre l'implantation de la fromagerie et a adopté un règlement relatif à un crédit de taxes foncières pour les nouvelles entreprises. Corriveau s'est retiré des délibérations lors de cette séance au motif qu'il avait un intérêt dans un projet touché par ces règlements. Cependant, on lui a reproché devant la Cour supérieure d'avoir, lors de séances précédentes, participé aux délibérations et voté sur des questions dans lesquelles il avait un intérêt, notamment lors du dépôt des avis de motion reliés aux règlements adoptés le 5 avril 1994. On lui a également reproché de ne pas avoir précisé, dans sa déclaration d'intérêts pécuniaires, les immeubles possédés par sa société. M. le juge Gérald Boisvert, de la Cour supérieure, a retenu ces reproches et a déclaré Corriveau inhabile à exercer la fonction de membre d'un conseil municipal pour une durée de cinq ans, conformément à l'article 303 de la loi.

La Cour d'appel

En ce qui concerne la question de déclaration d'intérêts, si les trois juges de la Cour d'appel ont été d'accord pour conclure que Corriveau n'avait pas contrevenu à l'article 357, il faut cependant noter qu'il n'y a pas unanimité sur le caractère faux ou incomplet de sa déclaration. En effet, MM. les juges LeBel et Fish ont été d'avis que le fait pour Corriveau de déclarer son intérêt dans la société qu'il contrôlait était suffisant, tandis que M^me la juge Mailhot a conclu que Corriveau aurait dû préciser les immeubles dont la société était propriétaire sur le territoire de la municipalité. Elle a toutefois noté qu'un élément essentiel pour conclure à la violation de l'article 357 n'avait pas été prouvé, soit le fait que Corriveau savait que sa déclaration était incomplète et qu'il avait sciemment omis de mentionner son intérêt dans un immeuble.

Quant à la participation de Corriveau aux délibérations et au vote sur des questions dans lesquelles il aurait eu un intérêt, la Cour d'appel n'a pas non plus été unanime. MM. les juges LeBel et Fish, rejetant l'appel de Corriveau, ont conclu que ce dernier avait participé, avant le 5 avril 1994, à plusieurs décisions du conseil municipal dans lesquelles il avait un intérêt pécuniaire particulier au sens de l'article 361. Après avoir noté que la législation sur les conflits d'intérêts des élus municipaux s'était maintenant éloignée d'une conception pénale pour créer des recours à caractère administratif et que le mobile de l'acte fait par l'élu municipal était sans importance dans ce contexte juridique, le juge LeBel a précisé que l'article 361 n'exigeait pas, pour que naisse l'obligation de déclarer un conflit d'intérêts, qu'un projet soit réalisé et que l'obligation de déclarer couvrait également les tentatives de réaliser un projet. Le juge LeBel a donc conclu que, si la simple participation à une étude de faisabilité d'un projet n'est pas suffisante pour conclure à un intérêt, le conflit d'intérêts, en l'espèce, remontait toutefois au moins à décembre 1993, soit bien avant la constitution de la compagnie destinée à implanter la fromagerie, et ce, dès l'accomplissement par Corriveau des premières démarches pour faire changer le zonage et obtenir les autorisations nécessaires de la Commission de protection du territoire agricole.

M. le juge Fish, d'accord avec le juge LeBel, a insisté sur le fait que Corriveau avait eu un intérêt pécuniaire particulier dans le projet de fromagerie dès le moment où, en décembre 1993, il avait signé, au nom du groupe de producteurs, une offre d'achat concernant un terrain sur lequel la fromagerie devait être construite, et ce, même si cette offre était conditionnelle notamment à ce que la Commission de protection du territoire agricole autorise l'exclusion du terrain de la zone agricole.

Dissidente sur cette question, M^me la juge Mailhot a pour sa part conclu que Corriveau n'avait pas eu de véritable intérêt pécuniaire dans le projet de fromagerie avant le 23 mars 1994, soit la date à laquelle la société formée pour mener le projet à terme a été créée. Pour la juge Mailhot, le projet était trop incertain avant cette date pour conclure à un intérêt de Corriveau étant donné que le financement du projet n'était pas encore assuré, que la décision de la Commission de protection du territoire agricole rendue le 7 mars était portée en appel et qu'il restait à vérifier les conditions géologiques du terrain où devait être construite la fromagerie. Elle a précisé que les séances que le conseil municipal tenait en «comité plénier» avant chaque séance publique n'avaient aucun caractère officiel et n'étaient pas couvertes par l'article 361.

On retiendra de cet arrêt que l'intérêt pécuniaire particulier, au sens de l'article 361, peut naître dès l'étape de la conception d'un projet et que l'élu municipal devra être prudent, la détermination de cet intérêt demeurant, somme toute, une question d'appréciation des faits.

1 L.R.Q., c E-22

2 C.A. Québec, 200-09-001089-967, le 16 décembre 1997 (J.E. 98-165).

* Daniel Champagne est avocat chez SOQUIJ.

 

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