Un processus irréversible vers une économie de marché socialiste

La privatisation en Chine

Robert Thibeault, avocat*

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À la lumière de la crise économique qui a secoué la région, l'orientation des réformes décidée par le XVe Congrès du Parti Communiste Chinois, qui s'est tenu en septembre dernier, apparaît comme un coup d'audace digne du Fond monétaire international (FMI). En décidant la refonte du régime de propriété des sociétés d'état, le XVe Congrès a marqué une étape importante dans la politique de réforme menée depuis 1978. D'aucuns croient que le XVe Congrès constitue le point de non-retour des vingt dernières années de réforme, et que le pays s'est engagé dans un processus irréversible vers une économie de marché « socialiste ».

En réalité, le gouvernement chinois n'a fait que transcrire en termes « idéologiquement corrects » une politique de réforme des entreprises déjà largement appliquée depuis 1993 à travers de nombreuses mises en essai locales et diversifiées. À cette époque, le principe Zheng Qi Fen Kai, la séparation des fonctions administratives du gouvernement de celles de des entreprises, avait été entériné par le XIVe Congrès, et prit la forme du programme intitulé « 10 000-1000-100-10 », se traduisant par 10 000 entreprises dont l'actif devait être évalué, 1000 entreprises placées sous le contrôle de nouveaux comités de gestion des actifs, 100 entreprises transformées en sociétés par actions, 10 villes pilotes pour une réforme globale visant à optimiser le capital étatique. En fait, les villes pilotes sont rapidement passées de 10 à 18, puis à 56 et maintenant à 110, et la transformation des entreprises d'État en sociétés par actions s'est étendue bien au-delà des 100 entreprises sélectionnées à l'origine. D'autres programmes expérimentaux ont vu le jour et entraîné un vaste mouvement de transformation en sociétés et de restructuration des actifs sociaux des anciennes entreprises publiques (logements vendus aux habitants ou transférés aux municipalités, cantines, cliniques, garderies progressivement détachés des entreprises). Shanghai a ainsi restructuré à la hache des pans entiers de son industrie, notamment dans le secteur textile, et mis à l'essai de nouvelles méthodes de gestion pour augmenter la rentabilité des participations étatiques.

En rétrospective, l'audace du gouvernement chinois est née de la nécessité. Les déséquilibres financiers du secteur public industriel, qui est en même temps porteur d'un système complet de protection sociale (services sociaux, logements, assurance-maladie et retraites) se sont aggravés, au point de menacer, par le truchement des refinancements sans contrepartie des banques, la survie du système financier dans son ensemble. Les dettes des entreprises publiques auprès du secteur bancaire représentent plus de 80 % du PIB, dont 15 % sont considérés par les banques comme des mauvaises créances.

Par ailleurs, les réformes graduelles introduites depuis plusieurs années dans la gestion des entreprises publiques ne leur ont pas permis d'améliorer leur performance, face à un secteur privé en croissance exponentielle. Les autorités chinoises ont dû ainsi prendre la mesure des difficultés croissantes des entreprises publiques, dont plus de la moitié étaient déficitaires en 1996. Ni le gouvernement chinois, faute de moyens budgétaires, ni les banques, en raison de la politique de contrôle du crédit et la masse des créances irrécouvrables qu'elles supportent déjà, ne sont en mesure de financer un secteur d'État qui compromet le développement du reste de l'économie.

Transformation en sociétés des plus grandes entreprises

C'est donc dire que le XVe Congrès n'a fait que consacrer ce qui était jusqu'alors expérimenté à large échelle, et habillé sous le nom de « diversification des formes de propriété » un vaste mouvement de désengagement de l'État de dizaines de milliers d'entreprises réparties sur l'ensemble du pays.

La ligne directrice de la réforme est explicite: l'État n'entend plus garder le contrôle majoritaire ou exclusif que d'environ un millier d'entreprises stratégiques. Le capital des autres entreprises moyennes et grandes doit être ouvert à des participations d'autres sociétés, privées ou non, voire étrangères, ainsi qu'aux salariés. Quant à la grande masse des petites entreprises (plusieurs dizaines de milliers), elles seront forcées de se restructurer et de se développer par elles-mêmes à la suite du désengagement de l'État. Autrement dit, elles seront laissées à la merci des forces du marché.

Il faut noter d'emblée que les quelque mille entreprises dont l'État souhaite garder le contrôle représentent les fleurons de l'industrie chinoise en termes de capital et de positionnement stratégique. Le gouvernement chinois voudrait, en les renforçant, en faire des groupes puissants de taille internationale, rénovés et performants. Il n'en demeure pas moins que leur performance actuelle laissent à désirer et leur ratio emprunts/capitaux, qui pourtant constitue, pour les autorités chinoises, l'indicateur principal de leur santé financière, est à un niveau alarmant.

Pour les autres entreprises, que la phraséologie officielle place maintenant sous la rubrique propriété publique, et non plus propriété d'État, celui-ci souhaite jouer le rôle d'un actionnaire de référence aux côtés de nouveaux actionnaires ou associés.

En vertu de la Loi sur les sociétés de 1994, la plupart se transforment en sociétés à responsabilité limitée, mais beaucoup cherchent à devenir sociétés par actions, en convoitant secrètement une cotation sur les Bourses de Shanghai ou de Shenzhen afin d'obtenir les liquidités que ni l'État, ni les banques ne peuvent plus leur apporter à l'heure actuelle. La transformation en société nécessite une valorisation des actifs d'État productifs, les actifs sociaux n'étant pas transférés à la nouvelle structure. À la valeur brute des actifs est affecté tout ou partie des dettes de l'ancienne entreprise d'État, ce qui donne un actif net correspondant à la valeur des participations de l'État dans le capital social. Ce dernier est alors augmenté des apports en numéraire des nouveaux associés ou actionnaires (autres entreprises, employés, ou actionnaires individuels extérieurs), dont l'importance détermine la répartition entre actions d'État et autres actions. Il faut noter à cet égard que la volonté de maintien d'une participation d'État majoritaire conditionne le degré d'ouverture du capital aux autres associés. Cela étant dit, le véritable enjeu n'est pas tant d'apporter à l'État des ressources budgétaires que d'essayer de construire des entités autonomes et viables.

Par ailleurs, la gestion des participations d'État dans les sociétés fait l'objet d'une réforme de grande ampleur, à travers la création de holdings publics, à l'exemple de Shanghai, qui en compte déjà 33. Plusieurs municipalités s'engagent sur cette voie, soit en créant des sociétés de portefeuille ex nihilo sous l'impulsion des Bureaux d'administration des actifs d'État, soit en encourageant les sociétés mères de grands groupes à détenir les actions d'État dans les entreprises d'un secteur particulier. Cette forme de gestion vise à améliorer la valeur des actions d'État dans les entreprises.

L'État actionnaire organise ainsi la possibilité de céder certaines participations, et de restructurer des secteurs entiers de l'économie via fusions ou acquisitions. Reste à voir si les holdings, dont les dirigeants sont souvent issus des Bureaux d'administration des actifs d'État se révéleront l'outil moderne de gestion et de contrôle dont rêvent les autorités chinoises.

L'abandon des petites entreprises

Pour ce qui est des petites entreprises (qui, selon les normes chinoises, comportent 500 à 1000 salariés), le sort est en jeté: le gouvernement prône l'utilisation d'une nouvelle formule juridique, la société coopérative par actions, par l'entremise de laquelle les employés d'une entreprise doivent souscrire par leur épargne personnelle au moins 50 % du capital. Les promoteurs de la réforme insistent sur la motivation nouvelle d'un salarié actionnaire pour redresser son entreprise. En fait, l'apport de liquidités nouvelles grâce à l'épargne des employés constitue une raison au moins aussi importante que le souci d'intéressement. L'avenir dira si la promotion de cette formule, dont les balises juridiques restent à définir, est une option viable. Il faudra toutefois surveiller les salariés contraints d'investir toute leur épargne dans des entreprises obsolètes qui ne pourront pas obtenir de réels concours bancaires.

En dehors de la forme de société coopérative par actions, les petites entreprises peuvent également être restructurées par des fusions/acquisitions, locations, ventes aux enchères, contrats de gestion déléguée, locations gérances, ventes à des investisseurs étrangers ou mises en faillite. Dans le sud de la Chine, les ventes aux enchères sont devenues de plus en plus fréquentes et permettent une ré-allocation rapide des facteurs de production au profit des acteurs les plus performants, qu'ils soient privés, publics ou étrangers. La formule de liquidation n'est utilisée qu'avec de grandes précautions, ayant été freinée récemment par une politique nationale qui impose le reclassement ou l'indemnisation de tous les salariés.

Un régime d'assurance sociale

Le problème des sureffectifs des entreprises et de l'emploi de la population constitue en effet la plus grosse pierre d'achoppement de cette réforme. Selon différentes études, entre 15 et 30 millions de personnes seraient actuellement en sureffectif dans des entreprises et les autorités ont multiplié les structures d'activité correspondant à un traitement social du chômage, faute de possibilité d'emploi. De nombreux salariés restent chez eux en ne touchant plus qu'un salaire de base de subsistance, et les préretraites se multiplient. Parfois, lorsque les salaires ou allocations de subsistance ne sont plus payés, des manifestations éclatent.

La réforme des entreprises d'État est donc indissociable de la mise en place d'un filet de protection sociale destiné à amortir le choc des restructurations, en même temps qu'à décharger les entreprises du fardeau des actifs sociaux qu'elles détiennent .

Une cotisation chômage correspondant à 1 % de la masse salariale, est perçue pour couvrir les frais de « centres de ré-affectation à l'emploi », pour financer quelques actions de formation et pour verser des indemnités minimales, qui restent cependant généralement à la charge des entreprises.

En matière de retraite, l'unification nationale des fonds municipaux déjà établis a été décidée. Ces derniers reçoivent les cotisations des entreprises et couvrent tout ou partie des pensions, mais les difficultés d'application restent nombreuses sur le terrain. L'assurance maladie n'est encore qu'au stade expérimental, et la plupart des entreprises continuent de supporter la charge croissante des dépenses de santé, avec des modalités très variées selon les entreprises et une grande inégalité dans la couverture des soins. Enfin, la vente des logements aux salariés à prix préférentiel, ou leur transfert aux municipalités, semblent lancés à grande échelle pour libérer les entreprises des obligations de financement d'un parc de logement.

Risques et enjeux de la réforme

À l'échelle de la Chine, on perçoit aisément que la réforme des entreprises d'État est un gigantesque pari, tant elle remet en cause près de 50 ans de fonctionnement du système économique. Les obstacles sont en effet nombreux.

Outre le problème du reclassement et de l'indemnisation des employés en sureffectifs, qui n'est pour le moment traité qu'au moyen d'expédients, faute de ressources financières, il est vraisemblable que la nouvelle situation des salariés-actionnaires conduira dans certains cas à des crises, notamment lorsque les salariés doivent investir leur épargne dans des entreprises qui ne sont plus viables.

Par ailleurs, le problème de l'endettement des entreprises reste entier: parfois, seule une partie de la dette à moyen et long terme est transférée de l'ancienne entreprise à la nouvelle société. Les banques conservent dans leurs bilans environ 20 % de créances non échues qui ne seront sans doute jamais remboursées.

De leur côté, les entreprises ne sont autorisées à provisionner qu'une petite partie des créances irrécouvrables qu'elles détiennent, et les efforts de règlement du problème des dettes inter-entreprises et de transformation de créances en capital sont faibles au regard des enjeux économiques. Un énorme effort de transparence reste à faire.

Enfin, un équilibre reste à trouver pour assurer l'autonomie et le développement des nouvelles entreprises, à l'écart des interventions d'une administration qui a du mal à modifier un comportement interventionniste traditionnel qui va bien au-delà du rôle de l'État actionnaire.

Pourtant, un mouvement majeur est lancé, qui pourrait aboutir, à terme, à diversifier les formes de propriété beaucoup plus loin que les autorités chinoises ne veulent le reconnaître. À cet égard, la transformation des entreprises en sociétés et l'ouverture du capital de ces dernières recèle un puissant effet de levier, puisque l'État ne pourra visiblement pas suivre les augmentations de capital et le train des fusions-acquisitions qui s'annonce.

La question de savoir si le mouvement amorcé par le XVe Congrès constitue une restructuration du secteur public, sa dénationalisation partielle ou une privatisation socialiste apparaît académique. Le pragmatisme chinois trouvera son expression entre les impératifs de maintenir la paix sociale et la nécessité de soumettre le pays entier à une nouvelle réalité économique. On peut raisonnablement penser que la diversification des formes de propriété ira plus loin et plus vite que les autorités chinoises ne sont prêtes pour l'instant à reconnaître.

Enfin, la participation des entreprises étrangères à ce mouvement sera vraisemblablement limitée dans un premier temps. Il paraît en effet encore préférable de créer une société mixte ou une 100 % étrangère plutôt que de s'engager dans une prise de participation dans une entreprise publique lourdement endettée, obsolète et peu transparente.

* Robert Thibeault est avocat chez Gide Loyrette Noue, à Beijing. Il travaille à Hong Kong et en Chine depuis maintenant trois ans.

 

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