Récents développements en droit administratif

Pour une justice administrative plus équitable

Éric Dufresne, avocat

---

Le 1^er avril sont entrées en vigueur les dispositions essentielles de la Loi sur la justice administrative (1996, chapitre 1996)¹. Cette nouvelle loi a été longuement analysée par plusieurs des conférenciers présents au colloque Les récents développements administratifs, que tenait, sur le 12 mars dernier à Boucherville, le Service de la formation permanente du Barreau du Québec.

« Et oui, les sceptiques seront confondus », s'est exclamé M^e Gaétan Lemoyne, qui préside le nouveau Tribunal administratif du Québec créé par la Loi sur la justice administrative (LJA). « En dépit de plusieurs reports, la réforme va bel et bien entrer en vigueur le 1^er avril ».

La LJA vise à réformer le fonctionnement de la justice administrative et de l'administration gouvernementale québécoise, afin de les rendre toutes deux plus transparentes et plus accessibles aux citoyens. Elle établit les nouvelles règles de procédure que devra suivre l'administration québécoise. « Ces règles diffèrent selon que la décision relève d'une fonction administrative ou d'une fonction juridictionnelle² », explique M^e Marie-José Longtin, du ministère de la Justice du Québec. « Les premières sont les décisions de l'administration gouvernementale et celle-ci est tenue, dans sa procédure, de respecter le devoir d'agir équitablement. Les secondes sont celles du Tribunal administratif du Québec, ou d'un autre organisme administratif chargé de trancher des litiges opposant un administré à une autorité administrative, et la procédure suivie doit alors permettre un débat loyal, dans le respect du devoir d'agir de façon impartiale ».

Cette distinction entre la fonction administrative et la fonction juridictionnelle, opérée par la LJA, vise, d'une part, à clarifier les notions utilisées et à limiter les recours sur des questions procédurales et, d'autre part, à déjudiciariser les décisions de l'administration. Pour que le processus de déjudiciarisation fonctionne, il faudra que les principes directeurs de la LAJ soient appliqués par les décideurs administratifs. Ces principes sont d'assurer la qualité et la célérité de la justice administrative, de favoriser l'accessibilité à cette justice et de garantir le respect des droits des administrés dans leurs rapports avec l'État, dans sa branche administrative.

Le Tribunal administratif du Québec (TAQ) va siéger en appel sur le mérite de certaines décisions, bien identifiées, rendues par l'administration. En plus, d'exercer les compétences nouvelles que la LJA lui confie³, le TAQ intègre plusieurs tribunaux administratifs québécois: le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, le Bureau de révision en immigration, la Commission des affaires sociales⁴... « S'il y a une chose qui est importante à retenir de cette réforme, c'est que ces organismes sont intégrés au tribunal et non pas fusionnés, précise M^e Lemoyne. Ils forment chacun une section particulière du tribunal. Le tribunal va créer une unité de cohésion dans laquelle la spécialisation et les balises législatives des sections seront respectées; tout en cherchant à intégrer les sections en même temps. Ce sera là tout un défi. »

« Je suis content que l'on implante ce genre de grand tribunal », se réjouit, pour sa part, M^e Pierre Lemieux, doyen de la faculté de droit de l'Université Laval. « Cela fait changement. Depuis 20 à 30 ans, chaque fois qu'un ministère donnait naissance à un organisme, il créait en même temps un tribunal administratif qui lui était rattaché. Il faut bien le dire, on a la manie de créer des tribunaux administratifs au Québec ».

Pour M^e Lemieux, la LJA constitue un acquis certain. Par contre, elle renferme, selon lui, des lacunes importantes auxquelles il faudra remédier; notamment au chapitre des appels qui seront, selon son évaluation, plus difficiles - voire impossibles dans certains cas - à obtenir pour les administrés.

« Pour que cette loi soit efficace, elle devra être rapidement comprise par les décideurs administratifs, souligne M^e Lemieux. Il est extrêmement important d'insister sur la déjudiciarisation du processus décisionnel. La déjudiciarisation, c'est avant tout un état d'esprit. Si les décideurs ne l'acquièrent pas et ne comprennent pas la spécificité de la justice administrative telle que décrite à l'article 1 de la Loi, toute réforme sera vouée à l'échec: ils vont recommencer, comme par le passé, à agir comme des juges ».

Pauvreté et droit à l'égalité

Un nombre important de personnes vivent dans la pauvreté au Québec⁵. Jouissent-elles d'une protection légale et constitutionnelle suffisante contre les atteintes à leur droit à l'égalité? M^e Hélène Tessier, de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, en doute.

Le Canada et le Québec ont contracté plusieurs obligations en droit international en matière de droit à l'égalité.

Et pourtant, « malgré l'existence de textes et de la Charte, qui sont souvent revêtus d'une grande autorité morale et juridique, les personnes pauvres rencontrent encore des obstacles énormes dans l'exercice de leurs droits, qui leur sont pourtant légalement garantis », affirme M^e Tessier. Ces obstacles sont notamment reliés aux désavantages qui découlent de leur manque de ressources matérielles et de leur marginalité socioculturelle. La pauvreté entraîne des exclusions de fait, car elle limite l'accès aux biens essentiels et à un logement décent.

M^e Tessier constate que, même si le droit à l'égalité jouit d'un immense respect théorique de la part des cours canadiennes et québécoises, celles-ci se montrent le plus souvent réticentes quand il s'agit d'intervenir en matière de droits économiques et sociaux. Les tribunaux ont interprété de façon restrictive les articles 10 et 45 de la Charte, qui sont les plus susceptibles d'aider les pauvres à cet égard.

Accès à l'information

La Loi sur l'accès à l'information (L.A.I.) fédérale fêtera ses 15 ans d'existence le 1⁶ serait la règle générale: la communication des documents ne serait pas refusée arbitrairement par des fonctionnaires, à moins d'être visée par l'une des exclusions ou exceptions (protection des renseignements personnels, et autres) prévues dans la Loi.

M^e Pierre-Gilles Bélanger, du ministère de la Justice du Canada, estime que pour préserver et consolider les principes de la LAI, « il est essentiel que la Loi et le système d'accès actuel soient modifiés pour tenir compte des changements survenus depuis 15 ans, surtout en matière informatique.

Si la venue de l'informatique peut poser certains problèmes en regard de la Loi, par ailleurs, « elle arrive à point nommé pour permettre un accès à tous à l'information gouvernementale et pallier les problèmes de coûts du système actuel », juge M^e Bélanger. « La Loi devrait, selon moi, imposer aux institutions gouvernementales l'obligation de rendre accessibles, dans des systèmes informatiques, la majorité des renseignements qui ne font pas l'objet d'exceptions. »

Renseignements personnels

Il y a quatre ans entrait en vigueur la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (Loi sur le secteur privé). C'est la Commission d'accès à l'information (CAI) qui, au premier chef, fut appelée à circonscrire la portée de la Loi et des concepts qu'elle renferme.

M^e François Charrette, du cabinet Lavery De Billy, s'est montré critique à l'égard de la CAI et de ses interprétations de la Loi. Il considère que la CAI a, dans une large mesure, appliqué aveuglément dans le secteur privé les principes de protection des renseignements personnels élaborés antérieurement dans le secteur public, aux termes de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Pourtant, à son avis, ces deux lois diffèrent substantiellement⁷. Il déplore également le fait que les « quasi-décisions » du CAI sont souvent peu motivées en droit et parfois contradictoires entre elles.

Ainsi, « ce ne sont pas tous les renseignements personnels que le législateur a voulu réglementer et auxquels il a imposé des règles strictes en matière de collecte, de détention, d'accès et de rectification », prétend M^e Charrette. Ce ne serait que ceux qui appartiennent à cette sphère d'intimité que l'on appelle communément la vie privée. Or, la CAI aurait totalement ignorée cette notion fondamentale de vie privée. « La CAI est même allée jusqu'à permettre à un employé qui invoquait la Loi sur le secteur privé d'avoir accès à une copie des rapports de livraison qu'il avait remplis et signés, en sa qualité de livreur de l'entreprise⁸. Est-ce que tout document qui contient le nom ou la signature d'une personne doit être considéré comme renfermant des renseignements personnels? C'est loin d'être évident pour moi. Ce n'était certainement pas le but que visait initialement la Loi ». Selon lui, une définition aussi large pourrait éventuellement empêcher le bon fonctionnement d'une entreprise, puisque pour communiquer à des tiers des documents contenant le nom ou la signature d'un employé il faudrait alors obtenir nécessairement son consentement.

1 Et la quasi-totalité des dispositions de la Loi sur l'application de la Loi sur la justice administrative (1997, chapitre 43)

2 « Pour la Cour suprême, les termes juridictionnel et quasi-judiciaire veulent dire la même chose », affirme M^e Pierre Lemieux. « L'expression fonction judicative veut également dire la même chose. Quand certains disent que les gens ne seront pas ce que cela voudra dire juridictionnel, je trouve qu'ils charrient. »

3 Comme, par exemple, la nouvelle compétence sur la contestation des décisions de la Régie des alcools, des courses et des jeux. Par ailleurs, certaines compétences de la Commission municipale du Québec, de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec, de même que les compétences en matière de permis ou d'autorisation de la Cour du Québec sont transférées au Tribunal.

4 Ainsi que la Commission des troubles mentaux et le Tribunal d'appel en matière de protection du territoire agricole.

5 Le Québec compte 20,6 % de pauvres; selon un rapport du Conseil national du bien-être social paru l'an dernier. Parmi les plus pauvres, on retrouve les prestataires d'aide sociale (sécurité du revenu), dont le revenu est inférieur d'environ 50 % au seuil de pauvreté; d'après un autre rapport publié par le même organisme en 1994.

6 La LAI donne le droit de consulter les documents relevant des institutions fédérales. Seules les institutions gouvernementales inscrites dans l'annexe de la Loi sont assujetties à la Loi.

7 Notamment parce que la Loi sur le secteur privé constitue, d'abord et avant tout, une loi d'application des articles 35 à 40 du Code civil du Québec.

8 Grenier c. Brasserie Molson O'Keefe, C.A.I. 96 11 31, 20 novembre 1996.

 

Retour au haut de la page

© Barreau du Québec 1996-2012