Au-delà des chiffres

L'immigration de demain

Lise I. Beaudoin, avocate

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Au début de janvier, Lucienne Robillard, ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, rendait public le rapport du Groupe consultatif¹ pour la révision de la législation sur l'immigration intitulé Au-delà des chiffres : l'immigration de demain au Canada. Elle lançait au même moment une consultation publique sur ce rapport. Répondant à cet appel, le Barreau du Québec a présenté au début de mars un mémoire² dans lequel il expose ses vues sur les modifications législatives proposées. Il exprime notamment certaines craintes relativement à la structure proposée pour les nouveaux paliers décisionnels et au statut juridique dévolu à certains manuels d'instructions destinés aux fonctionnaires et aux requérants. Le Barreau formule également des commentaires particuliers ayant trait en outre à la notion de famille.

Deux régimes, deux lois

Le Barreau appuie la recommandation relative au nouveau cadre législatif qui consiste en la création de deux régimes, l'un sur la citoyenneté et l'immigration, et l'autre sur l'asile que le Canada accorde en vertu du droit humanitaire international. Deux lois refléteraient ces domaines distincts: la Loi sur l'immigration et la citoyenneté et la Loi sur la protection; les objectifs poursuivis par chacune des ces lois n'étant pas les mêmes.

De même, d'un point de vue constitutionnel, le Barreau appuie aussi la recommandation prévoyant la création d'un Conseil fédéral-provincial de l'immigration et de la protection, qui rappelle en quelque sorte les comités mixtes mis sur pied à la suite de l'accord Canada-Québec de 1991 pour régler l'arrimage des régimes québécois et canadien. L'intégration étant la pierre angulaire de toute politique relative à l'immigration, le Barreau croit toutefois qu'avant d'entreprendre toute démarche dans cette voie, il serait important de négocier avec tous les intervenants, à savoir les provinces et les municipalités concernées, leurs objectifs et participation possibles.

Résolution et révision en un seul lieu

Le rapport propose de remplacer l'actuelle Commission d'immigration et du statut de réfugié (CISR) par une procédure administrative à deux paliers qui, de l'avis du Barreau, n'offre pas les garanties procédurales équivalentes à celles qui existent actuellement devant la CISR.

L'objectif de cette nouvelle structure est d'écourter les délais afin qu'il soient justes, tout en permettant à l'administré de faire annuler ou modifier les décisions contentieuses qui peuvent l'affecter. Bien qu'il reconnaisse une certaine efficacité dans cette structure, le Barreau s'interroge sur le regroupement proposé de tous les pouvoirs de résolution de différends et tous les pouvoirs de révision dans une seule division du Ministère. En effet, la décision du premier niveau ainsi que la révision seraient assumées par cette nouvelle division qui remplacerait le tribunal administratif qu'est la CISR. Les inconvénients pouvant résulter de cette structure sont évidents. Ils relèvent de l'impartialité, de l'indépendance et de la compétence des personnes qui auront à prendre les décisions.

Pour le Barreau, toute réforme en matière de justice administrative doit prioriser ces trois éléments fondamentaux. Sans compter qu'à ces stades, l'administré n'aura pas eu l'occasion d'être entendu, puisque la décision le concernant aura été prise sur dossier et, le cas échéant, révisée sur dossier.

Audi alteram partem?

Il est proposé en outre que le pouvoir de contrôle de la Cour fédérale s'exerce sur permission seulement. Le Barreau pense que la légitimité de toute décision administrative exige une preuve considérable et que ce recours devrait s'exercer de plein droit afin qu'au moins une instance judiciaire puisse contrôler les actes de l'administration.

Dans la structure proposée, le Barreau estime qu'il est fait très peu de place à l'administré et qu'au contraire c'est l'administration qui est favorisée. Il devrait être permis à tout administré de se faire entendre en tout temps et non seulement selon la discrétion de l'agent de révision. Que le premier palier soit uniquement géré par l'administration, soit. Cependant, au deuxième palier, celui de la révision, l'administré doit pouvoir retrouver les garanties procédurales dont il n'a pu bénéficier jusque-là. C'est à ce niveau que les règles de justice naturelle, l'impartialité, l'indépendance et la compétence des décideurs trouvent tout leur sens.

Le guide ou la loi?

Pour assurer la cohérence des décisions, le rapport propose que les deux lois à venir rendent obligatoire la publication de « guides de l'usager » afin d'aider les agents et les requérants dans l'interprétation des lois et règlements. Le rapport précise en outre que les instructions contenues dans les guides de l'usager soient exécutoires. Le Barreau voit dans cette recommandation le danger que ces guides acquièrent force de loi. Il insiste sur le fait qu'ils ne devraient ni avoir force de loi ni être exécutoires, puisqu'ils sont essentiellement des documents servant à vulgariser l'interprétation de la loi et des règlements. En conséquence, le statut juridique qu'on propose d'accorder à ces guides devrait être réévalué en fonction de la règle de la primauté de la loi et des règlements.

Familles non conventionnelles

Le Barreau note que la définition proposée de « conjoint », qui inclut une personne jointe par des « rapports intimes et au moins un an de vie commune », offre une ouverture dans la reconnaissance des conjoints de même sexe et des conjoints de fait. Cependant, un survol de la législation québécoise révèle une variété de définitions touchant la notion d'époux qui ont une portée plus large que celle proposée. Le Barreau croit que l'expression « rapports intimes » gagnerait à être elle-même précisée, tout comme il anticipe certains problèmes dans le calcul de l'année de vie commune. Comment s'effectuera ce calcul dans le cas par exemple où un conjoint vit à l'étranger depuis plus d'un an? Bref, le Barreau croit que certains assouplissements pourraient être apportés à cette recommandation.

1 Groupe composé de trois personnes: M. Robert Trempe, président, et mesdames Susan Davis et Roselyn Kunin. Le texte intégral du rapport est disponible sur Internet sur le site du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration.

2 Il s'agit du Mémoire du Barreau du Québec sur la révision de la législation sur l'immigration inspirée du rapport intitulé « Au-delà des chiffres », 5 mars 1998, qui est disponible sur Internet sur le site du Barreau ou en version papier (5 $) au Service de recherche et de législation du Barreau.

 

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