Réforme de la justice administrative

Les must de la nouvelle loi

Éric Dufresne, avocat

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Le 1^er avril dernier entraient en vigueur les dispositions essentielles de la Loi sur la justice administrative ( L.J.A.) et de la Loi sur l'application de la Loi sur la justice administrative (L.A.L.J.A.), les deux principaux piliers de la réforme de la justice administrative qui est à prendre place. « Nous verrons ensemble les must de ces deux lois, c'est-à-dire ce qu'il faut savoir quand on est avocat ou avocate au Québec en 1998, en matière de justice administrative », a indiqué M^e Louis Masson, au début de la conférence qu'il a donnée sur la réforme de la justice administrative, le 31 octobre dernier, à l'invitation du Service de la formation permanente du Barreau du Québec.

Tout d'abord, la disposition préliminaire contenue dans la L.J.A. est de première importance, selon M^e Masson. « La présente loi a pour objet d'affirmer la spécificité de la justice administrative et d'en assurer la qualité, la célérité et l'accessibilité, de même que d'assurer les droits fondamentaux des administrés. Elle établit les règles générales de procédure applicables aux décisions individuelles prises à l'égard d'un administré (...) La présente loi institue également le Tribunal administratif du Québec et le Conseil de la justice administrative. »

La disposition préliminaire établit, au départ, une garantie procédurale de fond : « elle consacre le respect des droits fondamentaux des administrés, expose M^e Masson. Quels sont ces droits? Ce sont, entre autres, les droits reconnus par les chartes canadienne et québécoise, soit l'impartialité, la vie privée, la liberté, la sécurité et autres ».

Il faut noter que la disposition stipule que : la présente loi à pour objet d'affirmer la spécificité de la justice administrative. Mais qu'est-ce que la justice administrative?, questionne M^e Masson. « Si vous le savez, tant mieux pour vous, parce que c'est une notion qui est loin d'être évidente. La justice administrative n'est définie ni par la loi, ni dans la législation fédérale ou provinciale, ni dans la jurisprudence canadienne. »

Les garanties procédurales

La L.A.J. crée un ensemble de garanties qui seront, en principe, cristallisées dans chacune des 131 lois qui sont modifiées par la réforme, par l'application de la L.A.L.J.A..

La L.A.L.J.A. vise essentiellement à assurer la mise en œuvre des principes de la L.J.A., dans les 131 lois particulières concernées, à déjudiciariser certains mécanismes de fonctionnement, et à intégrer des organismes existants au Tribunal administratif du Québec. Elle prévoit également les diverses règles transitoires nécessaires.

En vertu de sa disposition préliminaire, la L.J.A. a pour objet d'assurer la qualité, la célérité et l'accessibilité de la justice administrative aux administrés, de même que d'assurer les droits fondamentaux des administrés.
« Un certain nombre de règles qui ont été adoptées dans la L.J.A. ont pour but de garantir cette qualité, cette célérité et cette accessibilité », souligne M^e Masson.

Dans le titre premier de la L.J.A. (article 2 à 13), sont établies les nouvelles règles générales de procédures qui sont applicables aux décisions individuelles prises à l'égard d'un administré. On y distingue à cet égard les décisions prises dans l'exercice d'une fonction administrative et celles prises dans l'exercice d'une fonction juridictionnelle. Les premières sont les décision de l'administration gouvernementale. Celle-ci est tenue, dans sa procédure, de respecter le « devoir d'agir équitablement ». Les secondes sont celles du Tribunal administratif du Québec ou d'un autre organisme administratif chargé des litiges opposant un administré à une autorité administrative. La procédure suivie doit, dans ce cas, permettre « un débat loyal, dans le respect du devoir d'agir de façon impartiale ».

« Mais peut-on parler de débat loyal quand un administré est aux prises avec l'équipe d'avocats de l'administration concernée? »

Deux principes primordiaux de la justice administrative, affirmés dans la disposition préliminaire concernent l'accessibilité et le respect des droits des administrés. Comment la L.A.J. entend-t-elle garantir l'accessibilité? En donnant à l'administré l'occasion de présenter ses observations, de fournir des renseignements additionnels ou de compléter un dossier (art. 4, 2^o, art. 5, al. 1, 3^o,art. 6 et 7) avant de prendre une décision, et en lui donnant les renseignements utiles pour communiquer avec l'administration (art. 4 et 6).

« Au cœur de la réforme, se retrouve cette notion de présenter ses observations », observe M^e Masson. « Au cours des cinquante dernières années, on a développé au plan jurisprudentiel et doctrinal, la notion du droit d'être entendu. C'est maintenant remplacé par le droit de présenter ses observations. Nous passons donc du connu jurisprudentiel et doctrinal à l'inconnu. Pour se faire une idée sur la question, il faut lire la définition « de la présentation de ses observations », que donnait récemment la directrice des affaires juridiques du gouvernement du Québec, M^e Marie José Longtin. « En conclusion,
« présenter ses observations » couvre la simple représentation écrite ou verbale, en personne ou téléphonique ou même par courrier électronique, l'explication au comptoir, la présentation d'un point de vue ou d'une argumentation en réunion privée, semi-privée ou publique, ou le débat dans un cadre plus formel d'audience publique, dans lequel l'organisme exerce sa fonction d'enquête suivant un mode actif, inquisitoire au besoin¹ ».

Sommes-nous en sécurité avec cette nouvelle notion?, se demande M^e Masson. D'un côté, « les comptoirs sont dangereux, surtout pour les personnes mal informées, plus vulnérables au plan intellectuel ou de l'éducation. Mais tout cela est contrebalancé par la création d'un recours au Tribunal administratif du Québec qui est maintenant systématique. »

Cela dit, qu'arrive-t-il si certaines des 131 lois particulières ne vont pas aussi loin que la L.J.A. en matière de garanties procédurales, ou même contredisent cette dernière? « Il faut avoir à
l'esprit qu'on pourra leur opposer les principes de la disposition préliminaire contenue la loi cadre, signale M^e Masson. Cependant, il n'a pas encore été clairement établi si ce sont ces principes ou les dispositions d'une loi particulière qui auraient préséance en cas de conflit entre eux. »

Les organismes visés

Les organismes visés sont, tout d'abord, les organismes qui doivent conduire les procédures menant à une décision individuelle prise à l'égard d'un administré dans le respect d'agir équitablement (article 2) et qui relèvent de l'administration gouvernementale.

En vertu de l'article 178 L.J.A., il revient au Conseil de la justice administrative (C.J.A.) d'établir la liste de ces organismes. « À ma connaissance, cette liste n'a pas encore été publiée, expose M^e Masson. Lorsqu'elle le sera, ne laissez pas vos réflexes d'avocats s'estomper si vos clients sont aux prises avec un organisme qui n'y figure pas. À mon avis, cette liste ne possédera pas un caractère définitif, au moment de sa publication. Il n'est pas évident que le C.J.A. est compétence définitive et exclusive pour déterminer si un organisme fait partie ou non de la définition de l'administration gouvernementale. Donc, rien ne nous empêchera de prétendre que l'organisme en question est quand même assujetti à la définition d'administration gouvernementale; si l'organisme, bien sûr, semble rentrer dans le cadre de la définition de l'article
3 L.J.A.² ».

D'autre part, aux articles 5 et 6 L.J.A., qui traitent des décisions administratives en matières de permis, d'autorisation de même nature et de prestations, on réfère à l'autorité administrative. « On a changé de vocabulaire, fait observer M^e Masson. On ne parle plus d'administration gouvernementale mais d'autorité administrative. À mon sens, il est loin d'être évident que ce soit la même chose. Quand le législateur traite des fondements mêmes de lois aussi importantes, il ne peut se permettre de changer les termes pour satisfaire une fantaisie littéraire. »

Contrairement à l'administration gouvernementale qui est définie par la L.J.A., les autorités administratives, elles, ne sont pas définies par la loi. Elles englobent bien plus d'organismes que ceux de l'administration gouvernementale, expose M^e Masson.
« Au Québec, cela peut comprendre tous les organismes décentralisés. Or, Hydro-Québec est un organisme décentralisé. On voit que cela peut aller très loin. » M^e Masson cite, à l'appui de ses dires, M^e Patrice Garant, selon qui : « La notion de décentralisation est une notion qui a beaucoup évolué et dont le contenu est difficile à préciser³. »

Le T.A.Q.

Le Tribunal administratif du Québec (T.A.Q.) est maintenant substitué à la Commission des affaires sociales, au Bureau de révision de l'évaluation foncière, au Tribunal d'appel en matière de protection du territoire agricole, au Bureau de révision en immigration et à la Commission d'examen des troubles mentaux. Il se voit transférer la compétence de la chambre d'expropriation de la Cour du Québec et le transfert de certaines compétences de la Cour d'appel du Québec, de la Cour du Québec, de la Commission municipale et de la Régie des marchés agricoles.

Le tribunal comporte quatre sections : les affaires sociales, les affaires immobilières, les affaires économiques et la section du territoire et de l'environnement.

Le tribunal a pour fonction, dans les cas prévus par la loi, de statuer sur les recours formés contre une autorité administrative ou une autorité décentralisée. Sauf disposition contraire de la loi, il exerce sa compétence à l'exclusion de tout autre tribunal ou organisme juridictionnel.

Mais qu'est-ce que le T.A.Q. ?, demande M^e Masson. « Et bien on a bien pris soin de ne pas définir le T.A.Q dans la loi. C'est pourtant un élément important pour apprécier les pouvoirs inhérents du tribunal. »

En vertu de l'article 15 de la L.J.A., le tribunal a le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence. Lorsqu'il s'agit de la contestation d'une décision, il peut confirmer, modifier ou infirmer la décision contestée et, s'il y a lieu, rendre la décision qui à son avis, aurait dû être prise en premier lieu. « Cette disposition constitue une bonne nouvelle pour ceux qui appréhendaient que le T.A.Q. soit considéré comme un tribunal d'appel. Il n'en est rien. Le T.A.Q. est pleinement substitué à l'ancienne autorité de première instance. »

¹ M^e Marie José Longtin, La réforme de la justice administrative, Récents développements en droit administratifs (1998), Édition Yvon Blais, à la page 129.

² L'article 3 L.J.A. stipule que: l'Administration gouvernementale est constituée des ministères et organismes gouvernementaux dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres et dont le personnel est nommé er rémunéré suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1).

³ M^e Patrice Garant, Droit administratif, 4^e édition, volume 1, pp.109-170.

 

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