L'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil du Québec

Les derniers développements

Marie-Claude Gervais, avocate*

---

Le bijuridisme canadien arbore-t-il de nouveaux attraits? La démarche d'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil du Québec concrétise, dans les lois et les règlements fédéraux applicables au Québec, la cohabitation harmonieuse des systèmes de common law et de droit civil, en même temps qu'elle en maintient la compatibilité conceptuelle. Premier jalon d'une série de projets de loi d'harmonisation, le projet de loi C-50, Loi d'harmonisation no 1 du droit fédéral avec le droit civil, a été déposé par la ministre de la Justice, Anne McLellan, en juin 1998; un deuxième projet de loi doit suivre à l'automne 1999.

Les expertises requises

La réforme substantielle du droit privé québécois a amené l'administration fédérale à réévaluer ses contrats, ses pratiques et, de façon générale, ses positions juridiques reliées à ses activités au Québec. Il fallait également déterminer les répercussions de ce nouveau droit sur la législation fédérale. Pour relever ces défis, le ministère de la Justice a créé, en avril 1993, la Section du Code civil dont le mandat est de procéder à l'harmonisation des activités de l'administration et des lois fédérales avec le Code civil du Québec.

Dès le mois de juin 1993, le Ministère a adopté une politique d'application du Code civil du Québec à l'administration publique fédérale dont le double objectif était de prendre les mesures transitoires nécessaires pour s'adapter au nouveau Code civil et tenir compte de la spécificité du droit civil québécois en droit fédéral. C'est dans le cadre de ce mandat que la démarche d'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil québécois a été entreprise.

Le ministère de la Justice a en outre adopté, en juin 1995, une politique en matière de bijuridisme législatif, dans laquelle il s'est engagé, chaque fois qu'un projet de loi ou règlement fédéral touche au droit privé provincial ou territorial, à rédiger chacune des deux versions de ce texte en tenant compte également de la terminologie, des notions et des institutions propres aux deux systèmes de droit privé canadiens.

La politique sur le bijuridisme législatif reconnaît ainsi que les quatre auditoires canadiens ­ les francophones de droit civil, les francophones de common law, les anglophones de droit civil et les anglophones de common law ­ doivent pouvoir lire les textes de loi fédéraux dans la langue officielle de leur choix et y trouver une terminologie et une formulation qui soient respectueuses du système juridique en vigueur dans leur province ou territoire.

Des études-pilotes, d'abord effectuées en collaboration avec des spécialistes universitaires et dont M^e Lucie Desjardins a fait abondamment état dans son article du 1^er mars 1998 (Volume 30, numéro 4, page 11) tout en relatant l'essentiel du colloque de novembre 1997, étaient destinées à concrétiser la nature, la variété et l'ampleur des difficultés posées par l'interaction entre le droit fédéral et le nouveau droit civil québécois. Les domaines choisis (biens, sûretés et responsabilité), en raison de la réforme de 1994, se sont avérés représentatifs des difficultés susceptibles de se poser. C'est aussi sur la base de ces recherches exploratoires que d'autres études approfondies ont été poursuivies.

Les éléments constitutifs

Le projet de loi C-50, lequel modifie trente-six lois fédérales visant des domaines aussi variés que la faillite et la responsabilité civile de l'État, intervient dans la première partie au niveau des dispositions préconfédérales du Code civil du Bas Canada sous compétence fédérale. L'article 7 en énonce en effet l'abrogation.

Dans la seconde partie, pour faciliter l'interprétation des lois fédérales, la Section du Code civil élabore des règles relatives au droit supplétif, à la portée des renvois au droit provincial et à l'inscription nouvelle du bijuridisme dans la législation. L'article 8 modifie donc la Loi d'interprétation fédérale par l'adjonction de deux dispositions, dont l'article 8.1 qui poursuit deux objectifs distincts : reconnaître expressément le bijuridisme canadien et la complémentarité du droit fédéral et du droit provincial en matière de propriété et de droits civils. Bien que l'existence du bijuridisme canadien découle de l'Acte de Québec de 1774 et de la Loi constitutionnelle de 1867, il ne jouit pas d'une reconnaissance formelle dans une disposition législative. Il en est de même du principe de la complémentarité du droit fédéral avec le droit des provinces en matière de « propriété et droits civils ». Il n'existe pas non plus de règles d'interprétation pour guider ceux qui sont appelés à appliquer des textes de loi bijuridiques.

Dans les parties qui suivent, ce projet de loi modifie des lois fédérales existantes après en avoir étudié le vocabulaire et les concepts, en droit civil et en common law afin de respecter, en anglais comme en français, le bijuridisme canadien.

La Loi sur la faillite et l'insolvabilité, notamment, a présenté un défi particulier étant donné les particularités des rapports s'établissant entre les créanciers et les débiteurs. En effet, le législateur définit les droits des créanciers titulaires de sûretés en référant aux concepts et aux institutions de droit privé provincial. La définition de créancier garanti en est un bon exemple : afin de maintenir l'application uniforme de cette loi à travers le Canada et de redonner à certains créanciers, dont les municipalités, le statut qu'ils avaient avant l'entrée en vigueur du Code civil du Québec, il a fallu modifier la définition de créancier garanti pour y introduire la nouvelle notion de priorité. De la même façon et afin de tenir compte du rapprochement effectué par le Code civil du Québec entre, d'une part, des mécanismes mettant en jeu la propriété à titre de garantie et, d'autre part, le régime des sûretés, ces mécanismes de garantie ont été intégrés à la définition de créancier garanti. Les municipalités du reste du Canada ont recours à une notion similaire (lien/privilège) pour obtenir le statut de créancier garanti.

Les objectifs et les questions de méthode

Ce faisant, et comme l'a bien rappelé la ministre McLellan lors du dernier Congrès du Barreau du Québec, la mise en œuvre de l'harmonisation de la législation fédérale avec le droit civil du Québec vise à adapter aux nouveaux concepts, aux nouvelles institutions et au nouveau vocabulaire du Code civil du Québec, les lois et les règlements fédéraux qui traitent de droit privé ou en utilisent les notions. Elle permet en outre aux juristes anglophones et francophones de common law ainsi qu'aux civilistes francophones et anglophones de reconnaître leurs traditions juridiques respectives. Elle assure enfin une meilleure réalisation des politiques législatives fédérales au Québec et minimise du même coup les problèmes d'application et d'interprétation des lois fédérales qui pourraient naître de l'entrée en vigueur du Code civil du Québec.

Le plan de travail initial avait pour objet l'harmonisation des lois existantes uniquement. À présent, le Ministère y ajoute l'harmonisation des règlements existants et l'harmonisation des lois et des règlements en voie d'adoption : on estime notamment qu'environ une trentaine de projets de loi susceptibles d'être harmonisés avec le droit civil du Québec sont déposés annuellement. En outre, parmi les quelque 700 lois fédérales existantes, il y en a plus de 300, dont 120 d'un coefficient de complexité élevé, également susceptibles d'être harmonisées avec le droit civil du Québec.

Le mandat général ainsi envisagé se révèle néanmoins complexe du point de vue de la méthode. On demande aux rédacteurs de textes législatifs, dans un souci de cohérence, que soit respecté le principe de l'uniformité d'expression : chaque terme ne devrait faire l'objet que d'une seule acception; chaque concept ne devrait avoir qu'une seule expression. Ce principe d'interprétation veut dans ce cas que partout dans la loi et au-delà, dans le corpus législatif, le même terme ait le même sens.

Lorsque néanmoins la question, plus épineuse encore, est de joindre à l'effort de conciliation des deux versions linguistiques, la détermination du champ conceptuel des termes de la loi, le travail du juriste, voire de l'harmonisateur, se complexifie. Certes, on suppose qu'il règne entre les multiples lois adoptées par une même autorité, la même harmonie que celle que l'on trouve entre les divers éléments constitutifs d'une loi : l'ensemble des lois, enseigne le professeur Côté, est censé former un tout cohérent¹

En interprétant, le Ministère souhaite favoriser l'harmonisation des lois entre elles plutôt que leur contradiction.

L'harmonie des lois

Compte tenu des objectifs de la démarche d'harmonisation, la question de la cohérence des lois entre elles se fait alors entendre avec d'autant plus d'intensité que ces lois, relevant d'une autorité législative différente, s'inscrivent dans des univers conceptuels différents.

Lorsqu'une loi fédérale et le droit civil se révèlent antinomiques, on peut résorber cette antinomie à l'aide d'un procédé d'interprétation qui les concilie. La contradiction et l'écart peuvent mieux encore être résorbés à l'aide d'un procédé de rédaction législative qui, en aval, facilitera l'application du droit fédéral au Québec. Est-ce simple?

Une première implication méthodologique est celle qui dérive de l'analyse de l'interaction entre les lois fédérales et le droit civil. Une seconde implication méthodologique découle de la nécessité d'énoncer des règles de conduite en matière de rédaction législative, lesquelles visent à intégrer au texte de loi fédéral le droit civil du Québec.

Au cœur même de la dynamique dans laquelle le Ministère voir le bijuridisme canadien se mouvoir, plusieurs autres questions revendiquent un regard expérimenté. L'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil québécois n'est pas une entreprise aisée : une étude approfondie des lois s'impose.

Enfin, il faut comprendre que la complexité du travail requis découle, dans l'ensemble, de l'autonomie des systèmes de droit en présence, de la complexité des concepts en cause, et de l'ampleur des domaines du droit fédéral et du droit civil dont il faut analyser l'interaction. Dans la ponctualité de son accomplissement, l'harmonisation laisse donc subsister une interrogation profonde : comment matérialise-t-on, dans un texte de loi, compte tenu de la lettre et de l'esprit de la loi, la coexistence de deux systèmes de droit?

La question de la méthode se pose désormais avec plus d'acuité encore, la Section du Code civil s'affairant actuellement à l'harmonisation de lois et de règlements qui, contrairement à l'harmonisation des lois-pilotes, ne repose sur aucune étude préalable approfondie.

La matérialisation du bijuridisme doit également s'accompagner de l'étude des rapports de complémentarité qui lient le droit fédéral au droit civil et qui constituent le paysage dans lequel s'inscrit le mandat d'harmonisation que la Section du Code civil s'est vu confier.

La question de la complémentarité du droit civil avec la législation fédérale demeure en effet largement inexplorée et demande à être approfondie. Cette question intervient chaque fois qu'une disposition d'une loi fédérale fait appel à une notion de droit privé. La démarche d'harmonisation n'échappe pas non plus à la question de la dissociation. Les domaines particuliers du droit qui sont régis par des lois fédérales, le droit maritime, le droit de la propriété intellectuelle, le droit autochtone par exemple, soulèvent plus singulièrement cette question.

Le deuxième projet de loi

C'est dans ce contexte, mais aussi dans la foulée du projet de loi C-50, que les travaux d'harmonisation sont actuellement effectués dans le domaine du droit des biens, des sûretés et de la responsabilité civile pour harmoniser des lois ayant divers degrés de complexité. Des propositions de modifications législatives ont d'ailleurs été soumises dans le cadre d'une consultation publique, notamment au ministère de la Justice du Québec, au Barreau du Québec, à la Chambre des notaires et à l'Association du Barreau canadien.

Ayant pour principe qu'une interaction harmonieuse des législations fédérales et provinciales s'impose et passe par une interprétation du droit fédéral qui soit compatible avec le système juridique de droit civil ou de common law, selon le cas, en vigueur dans la province d'application, le mandat de la Section du Code civil a amené l'avocat général principal, M^e Alain Bisson, à déterminer, pour les mois à venir, les priorités suivantes : outre l'harmonisation, dans leur entièreté, des lois visées par le premier projet de loi et de leurs règlements, les domaines du droit des biens en rapport avec les Premières Nations, du droit maritime et de la propriété intellectuelle feront l'objet des travaux d'harmonisation tout en terminant les travaux entrepris dans le domaine de la faillite.

Enfin, la Section du Code civil s'affaire également à l'élaboration d'une banque de données et à la constitution de fiches terminologiques.

¹  Pierre André Côté, Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville, Editions Yvon Blais, 1990, p. 323.

* Marie-Claude Gervais est conseillère juridique, section du Code civil, du ministère de la Justice du Canada.

 

Retour au haut de la page

© Barreau du Québec 1996-2012