La justice administrative

Denis Jacques

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NDLR ­ Cette allocution a été prononcée le 16 septembre dernier à la Conférence des juges administratifs du Québec en présence de la ministre de la Justice du Québec, Madame Linda Goupil.

La Loi sur la justice administrative et sa loi d'application, en vigueur pour l'essentiel depuis le 1^er avril 1998, ont mis en place une réforme importante de la justice administrative au Québec notamment par la création du Tribunal administratif du Québec et du Conseil de la justice administrative. Le Barreau du Québec a été un acteur de premier plan dans les débats qui ont précédé la mise en place de cette réforme. La réforme avait notamment pour objectif d'affirmer la spécificité de la justice administrative et d'en assurer la qualité, la célérité et l'accessibilité de même que d'assurer le respect des droits fondamentaux des administrés.

Les tribunaux et organismes non-judiciaires chargés de rendre justice sont généralement appelés à trancher des questions de droit et à intervenir dans des mésententes entre l'administration et les administrés. Aux yeux des citoyens cependant, de tels organismes ne sont pas différents des cours de justice et les décideurs, membres de ces tribunaux administratifs, sont peu différents des juges siégeant dans les cours de justice.

Il ne doit pas y avoir deux catégories de justice, fruit de l'exercice de pouvoirs judiciaires, soit une grande devant les cours de justice et une petite devant les organismes et les tribunaux administratifs.

Tout en reconnaissant la spécificité de la justice administrative, la justice rendue par les tribunaux administratifs doit susciter la même confiance et commander le même respect que celle qui découle de nos cours de justice.

La qualité de la justice en matière administrative passe donc notamment par son efficacité et par sa célérité. (...) La qualité de la justice est aussi directement tributaire de la qualité des personnes qui la rendent. Nous croyons que les critères de sélection des membres du Tribunal administratif du Québec prévus au Règlement sur le recrutement et la sélection des membres contribuent à l'atteinte de cet objectif de qualité. En outre, les règles de déontologie et la mise sur pied du Conseil de la justice administrative ajoutent au contrôle de la qualité et enrichissent le statut des décideurs. Mais la principale qualité de la justice n'est-elle pas son indépendance et la crédibilité qui en découlent?

Au fil des décennies, la principale préoccupation du Barreau en regard de la justice administrative a toujours été l'indépendance des décideurs. Le Barreau a toujours été d'avis que la pierre angulaire de toute réforme en matière de justice administrative devait reposer sur l'indépendance et l'impartialité des personnes appelées à rendre justice. Les membres des tribunaux administratifs doivent donc détenir un statut leur garantissant l'indépendance nécessaire à l'exercice de leurs fonctions. (...)

L'indépendance des membres des tribunaux administratifs est notamment tributaire du processus de renouvellement de leur mandat. Un recours a été intenté sur cette base par le Barreau de Montréal à l'encontre des dispositions de la Loi sur la justice administrative.

Le Barreau du Québec a pour sa part recommandé que le mandat d'un membre s'étant acquitté adéquatement de ses responsabilités devait être renouvelé à moins que ce renouvellement ne soit contraire à des critères prévus dans un règlement pertinent.

Par ailleurs, un refus de renouvellement devrait être motivé et une telle décision ne pourrait être prise sans qu'on ait donné au membre concerné l'occasion d'être entendu.

Le Barreau du Québec a dû intervenir sur la place publique en avril dernier pour manifester à la ministre de la Justice ses plus vives préoccupations concernant le non renouvellement du mandat de certains membres du Tribunal administratif du Québec basé sur « les besoins du tribunal » dans des circonstances qui, à son avis, portaient ombrage aux garanties nécessaires d'indépendance et d'impartialité associées à l'exercice de la fonction juridictionnelle. À cet égard, le bâtonnier Jacques Fournier posait les questions suivantes: « Selon quels critères certains membres du Tribunal sont affectés temporairement à différentes sections pour être ensuite renouvelés ou nommés à cette nouvelle section alors que d'autres membres compétents et aptes voient leur mandat non renouvelé sans nouvelle affectation, et ce, malgré les besoins du tribunal? Comment justifier le non renouvellement d'un membre compte tenu des besoins du tribunal dans une section et l'affectation temporaire d'un autre membre dans cette même section? »

Le Règlement sur la procédure de recrutement et de sélection des personnes aptes à être nommées membres du Tribunal administratif du Québec et sur celle de renouvellement du mandat de ces membres² apporte une amélioration certaine au chapitre des garanties d'indépendance associées à l'exercice de fonctions juridictionnelles. Toutefois, l'application de la notion de « besoins du Tribunal » aux fins du renouvellement des mandats et des transferts d'affectation doit être transparente. À défaut, elle ouvre la porte à l'arbitraire et constitue, par le fait même, une menace réelle à l'indépendance des membres du Tribunal.

Le Barreau considère que le processus actuel de renouvellement des mandats des membres du Tribunal administratif du Québec mériterait certainement d'être amélioré. En effet, n'y aurait-il pas lieu pour l'avenir de clarifier la notion de « besoins du tribunal » et d'envisager l'établissement d'une liste de rappel de commissaires non renouvelés lorsque le motif justifiant le non-renouvellement ne repose pas sur la compétence mais bien sur les besoins du Tribunal?

Il nous fait plaisir de vous offrir, Madame la Ministre, notre collaboration afin d'examiner les mesures de redressement qui s'imposent dans le meilleur intérêt du public et de la justice.

Au chapitre de l'accessibilité à la justice, qu'il me soit permis d'attirer votre attention sur le fait que nous recevons souvent des témoignages de membres du public, du Barreau ainsi que des témoignages de membres de tribunaux administratifs voulant que des droits se perdent à cause de l'absence de représentation adéquate devant les tribunaux administratifs. Cette question de représentation devant les tribunaux administratifs concerne directement l'accessibilité à la justice.

Nous sommes d'avis qu'il est du devoir des membres des tribunaux administratifs d'inviter les justiciables à se faire représenter dans les cas qui le justifient. Il est important de réaliser que les décisions rendues par les tribunaux administratifs sont souvent lourdes de conséquences pour le justiciable et sa famille.

En 1996, par exemple, 34 % des appelants n'étaient pas représentés en matière d'assurance automobile devant la Commission des affaires sociales. En matière de régie des rentes, ce pourcentage grimpe à 56 %; en matière de santé et services sociaux, le pourcentage des appelants sans représentant est de 51 %; en matière de protection du malade mental de 46 % et en matière d'aide sociale de 24 %. En matière d'indemnisation de victimes d'actes criminels, le pourcentage d'appelants non représentés est de 22 %.

Nous croyons que c'est une responsabilité de société de voir à ce que ceux qui ont des droits puissent les faire valoir valablement. C'est la raison pour laquelle une des priorités du Barreau cette année est le dossier d'assurance frais juridiques. Il s'agit là, j'en suis convaincu, d'une solution simple et efficace à un problème qui prend de plus en plus d'ampleur et qu'il devient urgent de régler, soit l'impossibilité pour un grand nombre de justiciables de s'informer de leurs droits et de les faire valoir correctement devant les institutions qui forment la base de notre société.

Nous incitons aussi les organismes administratifs et le Tribunal administratif du Québec à faire mieux connaître aux administrés le droit et surtout l'importance de la représentation par avocat dans leurs avis de convocation et dans la correspondance qu'ils ont avec les administrés.

Les membres du Barreau à cause de leur formation, de leur expérience et de leur encadrement sont les personnes les plus aptes à protéger adéquatement les droits substantifs et procéduraux des justiciables, spécialement lorsqu'ils se présentent devant des organismes exerçant des pouvoirs judiciaires ou quasi-judiciaires. Ils offrent aux justiciables des garanties de formation, d'assurance responsabilité, d'inspection professionnelle et de discipline que les non-membres du Barreau n'offrent pas au public.

Dans l'ensemble, la mise en application de la réforme ne semble pas avoir eu à subir de graves problèmes de transition et vous y êtes pour quelque chose. Je vous en félicite. Après un an et demi de ce nouveau régime, il devient néanmoins opportun de faire le point. On devra se demander si les objectifs de qualité, d'efficacité et d'accessibilité recherchés ont été atteints. À ce sujet, le Barreau du Québec, avec la collaboration de la Conférence des juges administratifs, entend mettre sur pied un colloque d'une journée pour répondre à ces questions et faire un retour sur la réforme, et ce, vers la fin de l'automne ou au début de l'hiver prochain.

Les membres des tribunaux administratifs ont toujours pu compter et peuvent toujours compter sur l'appui du Barreau pour défendre leur indépendance.

Le bâtonnier du Québec,
Denis Jacques
batonnier@barreau.qc.ca

1 Valente c. La Reine, 1985, 2 R.C.S. 673, page 689.

²  Décret 317-98, G.O. Partie II, 14, 1800, 18 mars 1998

 

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