La densité d'occupation du sol

Un concept urbanistique oublié?

Marc-André LeChasseur, avocat

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Le concept de « densité d'occupation du sol » énoncé à l'article 113, al. 2 par. 3 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme¹ (L.A.U.) demeure, encore de nos jours, une abstraction peu traitée par la doctrine et la jurisprudence. Aussi, il est plus facile de déterminer le contenu de ce concept par exclusion que par inclusion puisque celui-ci n'est pas défini à la L.A.U. tout comme
la notion semblable de « densité approximative d'occupation »².

D'abord, il y a lieu de le situer dans le cadre d'application de cette loi à l'intérieur de l'article 113 al. 2 par. 3 qui se libelle ainsi: « spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d'occupation du sol. »

La notion de « densité d'occupation du sol » s'occupe à circonscrire, de manière relativement générale, la question du rapport entre la superficie des constructions implantées sur un terrain et celle du terrain en tant que tel de manière à harmoniser la densité de construction³.

La Cour supérieure a ainsi défini la « densité d'occupation du sol » dans l'affaire Sillery (Ville de) c. Villa Ignatia Inc., J.E. 91-1416 (C.S.): « On entend par densité d'occupation au sol, le nombre total de logements compris à l'intérieur d'un périmètre. Il est possible de déterminer la « densité brute », c'est-à-dire le nombre total de logements compris à l'intérieur d'un périmètre divisé par le nombre total d'hectares visés, incluant les rues et tout terrain affecté à un usage public ou institutionnel à même ce périmètre, et la « densité nette », c'est-à-dire le nombre de logements compris ou prévus sur un hectare de terrain à bâtir affecté spécifiquement à l'habitation, excluant toute rue publique ou privée ainsi que tout terrain affecté à un usage public ou institutionnel. »

Suivant cette définition du concept, que la cour semble par ailleurs rattacher à un usage strictement résidentiel, on comprend que la « densité d'occupation du sol » est un concept global qui fait référence à l'utilisation du territoire sur la base de l'implantation de constructions au sol et de l'espace occupé par celles-ci. Dans chacun des cas, la qualification qualitative de l'habitation permise (unifamiliale, multifamiliale...) est essentielle pour assurer une certaine cohérence à l'intérieur de la zone quant aux orientations du schéma ou du plan d'urbanisme reliées à la densité globale autorisée, cette qualification présentant la densité préconisée dans la zone. De prime abord, la définition de la Cour supérieure amène à croire que les rapports quantitatifs, que sont le nombre de logements par bâtiment ou par hectare, sont les seuls pouvant être considérés dans la définition de la « densité d'occupation du sol ». Toutefois, il va sans dire qu'à la base, le concept de « densité d'occupation du sol » en urbanisme est un concept très large qui fait référence à un nombre considérable de « rapports quantitatifs », que l'on parle seulement des coefficients d'emprise au sol, des coefficients d'occupation du sol, de la couverture du lot (exprime le C.E.S. en pourcentage), de l'espace de référence linéaire ou de la superficie ou de la dimension des lots. En fait, plusieurs des normes d'implantation de hauteur édictées dans un règlement de zonage, comme le nombre d'étages par exemple, ont un impact direct sur la densité.

On peut donc dire que le concept général de « densité d'occupation du sol » est composé de plusieurs rapports quantitatifs tous élaborés en fonction des superficies autorisées des bâtiments et des terrains concernés.

Les dérogations mineures

Pour leur part, les articles 145.1 et suivants L.A.U. relatifs aux pouvoirs des conseils municipaux en matière de dérogations mineures excluent la possibilité d'accorder de telles dérogations pour des questions de « densité d'occupation du sol ». À ce stade, le texte de la Loi peut être lu en gardant à l'esprit la définition de « densité d'occupation du sol » donnée par la cour dans l'affaire Sillery (Ville de) c. Villa Ignatia Inc.⁴ et que les articles précités réfèrent, implicitement du moins, à l'article 113 al. 2 par. 3 L.A.U. En conséquence, les rapports découlant d'un calcul du nombre de logements par bâtiment et du nombre de logements par hectare (densité brute ou nette), ne pourraient être « modifiés » par l'octroi d'une dérogation mineure.

Cependant, tous les rapports précités comme les coefficients d'emprise au sol, les coefficients d'occupation du sol, la couverture du lot, l'espace de référence linéaire ou la superficie ou la dimension des lots, expriment eux aussi des rapports de « densité » sous le couvert toutefois des articles 113, al. 2 par. 5 et 6 et 115, al. 2 par. 1 à 4. Comme le législateur n'exclut aux articles 145.1 et ss. L.A.U. l'octroi de dérogations mineures que pour des questions « d'usage ou de densité d'occupation du sol », il apparaît que celui-ci désirait, lors de l'adoption de ce texte, ne faire référence qu'à la « densité d'occupation du sol » énoncée à l'article 113, al. 2 par. 3 L.A.U. En l'espèce, il appert forcément que tous les autres rapports de « densité » édictés sous l'empire des articles précités se distinguent du concept de « densité d'occupation du sol » dans le traitement des dérogations mineures et qu'en ce sens, ils ne semblent pas sujets à l'exclusion prévue aux articles 145.1 et ss. L.A.U.

Mais que signifie donc l'expression « densité d'occupation du sol » du par. 3 des articles 113 et 145.1 et ss. L.A.U. s'il faut en soustraire la substance des par. 5 et 6 de l'article 113 ainsi que celle des par. 1 à 4 de l'article 115? Doit-on limiter son contenu à la définition qu'en donne la Cour supérieure dans l'affaire Villa Ignatia et considérer qu'il s'agit d'une notion d'application purement résidentielle? Si tel est le cas, c'est oublier que tous les rapports de « densité », que l'on parle des différents coefficients ou des mesures de superficie des planchers, des bâtiments ou des lots ou que l'on parle des différentes normes d'implantation des bâtiments, ont tous un impact direct sur la densité d'occupation du sol et que l'octroi de dérogations mineures à l'égard de telles normes semble aller à l'encontre de la volonté même du législateur. En conséquence, si le concept de « densité d'occupation du sol » en droit de l'urbanisme apparaît nécessairement contenir une qualification qualitative (unifamiliale...) des bâtiments ainsi que différents rapports liés à la conception quantitative (C.O.S., C.E.S...) de l'aménagement du territoire, qu'en est-il de ce concept au sens de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme si tout son contenu semble avoir été disloqué en autant d'articles distincts qui, faut-il le rappeler, ne sont pas des sous rubriques de l'article 113, al. 2 par. 3 L.A.U.?

¹ (L.R.Q. c. A-19.1)

² Art. 6 (1) L.A.U.

³ Lorne GIROUX et Michel POIRIER, « Les notions d'usage et de densié d'occupation du sol, de même que les problèmes relatifs aux avis de motion dans la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme: des questions toujours d'actualité », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, Développement récents en droit municipal (1998), Cowansville, Les Éditions Yvon Blais Inc., 1998, p. 195 à 230.

⁴ Voir aussi les affaires Michaud-Matte c. Sillery (Ville de), J.E. 85-128 (C.S.) et Société immobilière Manitonga Soutana c. Mont-Tremblant (Corp. mun. de), J.E. 92-977 (C.S.).

 

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