Éthique et codes de déontologie des tribunaux administratifs

Miroir, miroir...

Lucie Desjardins, avocate

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Le code de déontologie c'est le miroir d'une institution», lançait le professeur Yves Ouellette, en ouverture d'un colloque portant sur L'éthique et les codes de déontologie des tribunaux admi-nistratifs. Cet événement, organisé par le Service de la formation permanente du Barreau du Québec, était présidé par l'honorable Louise Otis, juge à la Cour d'appel du Québec.

Interprétation des codes de déontologie

Le professeur Ouellette a discuté des problèmes de validité et d'interprétation reliés aux codes de déontologie des tribunaux administratifs, tout en soulignant que les trois grands tribunaux administratifs se penchent actuellement sur ces questions. Ils présenteront éventuellement leurs codes de déontologie et ainsi se dévoileront en exposant leurs coutumes, valeurs et traditions. Et le code de chaque tribunal sera unique, à l'instar de ceux des grandes sociétés qui reproduisent les valeurs de chacune. Car, de rappeler avec réalisme le professeur Ouellette, « qu'ils s'appliquent au secteur privé ou aux tribunaux administratifs, les codes de déontologie servent aussi à promouvoir l'image. »

Le professeur Ouellette croit que les tribunaux administratifs qui se perçoivent comme juges pourront être tentés d'adopter le Code de déontologie des juges de la Cour du Québec. Ceux se percevant plutôt comme chargés de résoudre des litiges dans un contexte multidisciplinaire s'écarteront du modèle judiciaire traditionnel. Chacune de ces tendances se révélera dans le style de rédaction des codes qui, selon le professeur Ouellette, pourront varier suivant le degré de dépendance que l'on veut reconnaître aux destinataires. Par exemple, à une extrémité de la gamme, on retrouve le texte du Code de déontologie des juges de la Cour du Québec qui est très bref et rédigé de façon floue et imprécise. C'est un texte remarquable parce qu'il est respectueux de l'indépendance des juges; il constitue une invitation au dialogue entre la conscience personnelle du juge et la règle moralisatrice qui est couchée dans le texte. À l'autre extrémité de la gamme, se trouvent des codes précis, moins respectueux de l'indépendance et plus autoritaires, tel le Code de déontologie des policiers.

Le professeur Ouellette a rappelé ensuite quelques motifs d'invalidité qui pourraient s'appliquer aux codes, dont l'imprécision, l'irrationalité, le débordement de pouvoir et les atteintes à la liberté d'expression. Il s'est aussi penché sur la nature juridique qu'il conviendra d'accorder à ces codes de déontologie. Seront-ils considérés comme des simples règles de morale professionnelle ou seront-ils plutôt interprétés comme des règles de droit administratif sanctionnables judiciairement? Se posera en même temps la question de déterminer ce qu'est une faute déontologique. Et à ce sujet, le professeur Ouellette prévoit que la notion même de faute déontologique va soulever celle de l'insuffisance professionnelle. La violation d'une règle de droit administratif jurisprudentielle va-t-elle constituer une insuffisance professionnelle, une faute disciplinaire? On sera alors confronté à certaines difficultés puisque le régime actuel légalise la faute déontologique.

Quant à la question de l'application rétroactive des codes de déontologie, bien que la Cour suprême se soit exprimée en faveur de la non rétroactivité des lois, il subsiste un débat lorsque la loi a pour finalité la protection publique. Comme cette question soulève aussi celle de déterminer l'intention du législateur, le professeur Ouellette croit qu'elle devrait être abordée directement par les juges de la Cour supérieure. Parallèlement à ce problème, se posera également celui de la méthode d'interprétation, et le professeur Ouellette est d'avis qu'il faudra privilégier le principe de la primauté des intérêts publics sur les intérêts privés.

Confusion entre discipline et déontologie

Pour sa part, le professeur Yves-Marie Morissette a partagé ses réflexions découlant de l'analyse du rapport entre la justice naturelle et la déontologie, particulièrement l'apport que la déontologie risque de fournir à des normes déjà en place dans la justice administrative. Il dit observer depuis quelques décennies « une rage de déontologie et d'éthique », un phénomène qui s'expliquerait par le fait que la déontologie remplit le vide créé par le manque de règles morales claires. Abondant dans le même sens que le sociologue Guy Rocher, il croit que « plus on sent et craint le vide moral et plus on sent la demande de morale, plus on risque d'être entraîné dans des excès de régulation qui se prennent pour de la vertu et pour de la pureté morale. »

Le professeur Morissette a ensuite fait état de quelques traits fondamentaux concernant la déontologie administrative. Il note d'abord que la justice naturelle et le devoir d'agir équitablement passent du statut de présomptions interprétatives à celui de règles matérielles codifiées au Titre I de la Loi sur la justice administrative (LJA). Ces règles feront désormais partie des normes qui guideront le Tribunal administratif du Québec (TAQ) lorsqu'il sera appelé à statuer sur les recours formés en vertu des articles 110 et suivants de la LJA. Parallèlement à ces recours, il sera encore possible de porter devant la Cour supérieure un litige fondé sur les règles de justice naturelle. En outre, la LJA et quelques textes connexes encadrent aussi la déontologie, dont les articles 180 et 181 LJA. Il y a encore la Loi sur le ministère du conseil exécutif qui offre une nouvelle section intitulée Éthique et déontologie édictant l'obligation d'établir des codes d'éthique et de déontologie à l'ensemble du gouvernement et à tous les organismes publics et parapublics. Toutefois, les tribunaux administratifs sont exemptés des normes d'éthique applicables aux administrateurs publics.

Là où la confusion s'installe, soutient-il, c'est avec le Règlement sur l'éthique et la déontologie des administrateurs publics qui, à son article 2, réitère l'exemption accordée aux juges administratifs et à son article 45, contredit cela en rendant le règlement applicable au TAQ, à la Régie du logement et à la Commission des lésions professionnelles, jusqu'à l'adoption par ceux-ci d'un code de déontologie. Heureusement, dit-il, que ce dédale n'est là que pour la période transitoire.

Dans l'ensemble, le professeur Morissette estime que cette réforme « souffre du légalisme ambiant, qui coule la déontologie dans un moule réglementaire et disciplinaire, et qui ne tire que partiellement partie d'une occasion qui était pourtant belle de faire nettement plus avec des moyens à peine plus importants. La fonction délibératoire de la déontologie en a été largement évacuée et l'on se dirige vers un système de déontologie-sanction, plutôt que de déontologie-aspiration. »

Le professeur Morissette a enchaîné en présentant trois particularités de la déontologie. D'abord, la déontologie est un énoncé d'aspirations, comme l'illustre l'arrêt Ruffo c. Conseil de la magistrature¹ selon lequel « La règle déontologique se veut une ouverture vers la perfection. Elle est un appel à mieux faire, non par la sujétion à des sanctions diverses mais par l'observation de contraintes personnellement imposées. » Deuxièmement, la déontologie constitue une normativité de corps, celle-là même qui vient de la base vers le haut et qui n'est pas l'invention du législateur, précise le professeur Morissette. C'est en quelque sorte « le résultat d'une délibération désintéressée sur la manière de se bien comporter. » Enfin, la déontologie est un lieu de délibération qui déborde largement le droit disciplinaire. Le professeur Morissette croit « qu'elle est la conséquence d'une tension constante entre les finalités incitatives de la déontologie et les finalités répressives du droit disciplinaire. Et vouloir enfermer la totalité de la première dans le contenant du second les dessert l'une et l'autre. » C'est pourquoi il estime que le droit disciplinaire devrait être absent en déontologie. La déontologie, qui se traduit par des énoncés, des textes et un discours qui ne sont pas strictement réglementaires, devrait également se refléter au niveau du processus de prise de décision déontologique et « malheureusement en droit québécois, on accuse un certain retard à cet égard », estime le professeur Morissette. Selon lui, la LJA perpétue la confusion entre discipline et déontologie, confusion qui règne déjà sur l'ensemble des lois professionnelles du Québec.

¹ (1995) 4 R.C.S. 267.

 

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