Les catastrophes naturelles et l'état du droit

Un encadrement juridique à repenser

Lucie Desjardins, avocate

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Le déluge du Saguenay de juillet 1996 et la tempête de pluies verglaçantes de l'hiver 1998 rappellent la fragilité des humains face aux phénomènes naturels. Souvent qualifiés d'imprévisibles, ces phénomènes ne le sont pas toujours autant qu'on le prétend. Il existe une foule d'études et d'instruments de mesure afin d'en comprendre, prévenir ou minimiser les impacts. Et la circulation de cette information peut souvent faire toute la différence...

La crise du verglas de l'hiver 1998 aura permis de constater que le Québec et ses municipalités sont peu préparés en matière de prévention et de mesures d'urgence

Les problématiques de la gestion des crises et les impacts des catastrophes naturelles soulèvent aussi une réflexion juridique qui intéresse plusieurs juristes. C'est pourquoi le Service de la formation permanente du Barreau du Québec organisait un premier colloque en ce domaine, présidé par M^e Odette Nadon et auquel ont participé Mes Raymond Doray, André Roy, Claude Masse, Michel Bélanger, Richard Langelier, Anne-Marie Boisvert, Daniel Chénard et Jean-Guy Bergeron.

Information déficiente

Deux présentations ont particulièrement retenu l'attention, notamment celle de M^e Doray, qui a scruté le régime québécois à l'information, élaboré à la fin des années 1970. Un régime que l'avocat estime catastrophique. Il s'avère « tout à fait inadéquat pour répondre aux besoins des citoyens d'obtenir des informations préventives et, une fois la crise passée, pour obtenir l'information afin de faire valoir leurs droits et identifier les personnes responsables contre lesquelles ils peuvent exercer leurs recours. » D'ailleurs, soutient-il, « une des principales sources d'inquiétude et de stress ressenties était le manque d'information sur l'état complet de la situation, sur les risques encourus, sur les prestations compensatoires et sur les droits actuels et éventuels des victimes. »

M^e Doray a proposé que l'on s'inspire des Right to Know Acts américains et a poursuivi en faisant un tour d'horizon sur la situation juridique applicable avant, pendant et après une catastrophe. Au Québec, le régime juridique d'accès à l'information susceptible de s'appliquer en pareille situation est composé de diverses dispositions législatives contenues dans diverses lois, telles la Loi sur la qualité de l'environnement, la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, la Loi sur l'accès à l'information fédérale et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Mais selon M^e Dorais, toutes ces mesures législatives ne suffisent pas. Et il appuie cette assertion de nombreux exemples concrets, en soulignant entre autres que le régime de « la Loi sur l'accès ne permet pas de prendre connaissance des plans d'urgence élaborés par les autorités publiques. Tout compte fait, la population a été exclue du processus de prévention et il ne lui est pas possible, dans l'état actuel du droit, de connaître les risques auxquels elle est exposée. »

Par ailleurs, en période de crise, la connaissance de l'état de la situation est surtout possible par les déclarations publiques que font les instances gouvernementales. Or, l'information divulguée est triée et une bonne partie demeure secrète, constate M^e Doray. Et pour obtenir l'information complète afin d'avoir un portrait réel de la situation, le citoyen fait face à de multiples difficultés. En ce sens, M^e Doray fait état des délais et des entraves procédurales qu'impose le régime d'accès à l'information de la Loi sur l'accès et de la Loi sur la qualité de l'environnement. Il prône donc une réforme majeure du régime d'accès à l'information et suggère de s'inspirer de l'expérience américaine sur la question.

Mesures d'urgence défaillantes

La crise du verglas de l'hiver 1998 a permis de constater que le Québec et ses municipalités sont peu préparés en matière de prévention et de mesures d'urgence. Bien qu'étant conscient que la crise du verglas a donné lieu à de multiples initiatives louables, M^e Chénard estime qu'il est nécessaire que cette forme de coopération inter-municipale, en matière de mesures d'urgence, soit encadrée législativement. Il a indiqué que « le rôle de pivot des mesures d'urgence et de protection civile ne constituait pas une fonction que l'on associait de façon aussi intime et directe au monde munici-
pal ». Il a donc cru important d'évaluer leur rôle dans la gestion de cette catastrophe afin d'en tirer les leçons qui s'imposent, notamment le fait qu'elle a été plus onéreuse pour les municipalités sans plan d'urgence. D'ailleurs, le ministère de la Sécurité publique a ouvertement fait porter aux municipalités les inconvénients subis par la population. Les maires, quant à eux, ont déploré la lenteur de ce ministère, de qui ils attendaient de l'assistance technique.

Encore ici, l'examen du régime juridique de la protection des personnes et des biens en cas de sinistre permet à M^e Chénard d'affirmer qu'il existe des lacunes évidentes dans ce domaine. Il existe deux lois pour faire face à des situations de sinistres ou de catastrophes naturelles. La première est la Loi sur la protection de la santé publique qui permet au gouvernement de déclarer que la santé publique est en danger dans l'ensemble ou une partie du Québec à cause d'une épidémie ou d'une catastrophe réelle ou appréhendée et d'ordonner que le ministre de la Santé et des Services sociaux prenne en charge les opérations d'urgence nécessaires. La seconde loi est la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre qui permet de décréter l'état d'urgence dans l'ensemble ou une partie du Québec. Mais, de remarquer M^e Chénard, « l'histoire démontre que, depuis 1979, aucun gouvernement n'a estimé nécessaire de décréter l'état d'urgence en vertu de cette loi. Ajoutée à cela l'inexistence d'un pouvoir municipal de décréter l'état d'urgence, il en résulte une stérilisation importante des pouvoirs en période de crise ou de sinistre. » Il y a sans doute, sur le plan politique, d'excellentes raisons pour résister à une déclaration d'état d'urgence, puisque la mise en application de ces pouvoirs peut parfois porter atteinte à des droits fondamentaux.

Cependant, compte tenu que les événements découlant de la crise du verglas de 1998 n'ont pas suffi à ce que le gouvernement décrète l'état d'urgence et que, par ailleurs, les municipalités ou les maires n'ont pas le pouvoir de décréter l'état d'urgence, tout le chapitre III de la loi réservé à l'état d'urgence, (art. 16 à 28) est sans effet juridique, d'affirmer M^e Chénard.

Pour M^e Chénard, « il est impérieux que les textes législatifs soient revus et corrigés pour les rendre précis et surtout fonctionnels. Ils doivent tendre à correspondre à la réalité que l'on cherche à encadrer. » Il estime de plus qu'il est impérieux de rendre obligatoires des plans de mesures d'urgence afin d'éliminer des vulnérabilités qui peuvent être catastrophiques pour la Ville de Montréal et les 14 villes de banlieue. Il souhaite qu'un débat public soit enclenché lors du dépôt du rapport de la Commission scientifique et technique chargée d'analyser les événements relatifs à la tempête de pluies verglaçantes ainsi que l'action des divers intervenants.

 

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