Droit municipal

Conflits d'intérêts et inhabilités

Marc-André LeChasseur, avocat

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La Cour supérieure du Québec rendait récemment une décision fort intéressante en droit municipal relativement aux conflits d'intérêts dans l'affaire Teasdale-Lachapelle c. Pellerin¹, une action en déclaration d'inhabilité intentée contre le maire de la ville de Princeville.

Les poursuivants reprochaient au maire plusieurs contraventions à diverses lois municipales, tant à l'égard de pratiques administratives douteuses qu'à l'égard du non respect de la procédure de prise de décisions. Toutefois, l'originalité de cette décision réside dans le traitement donné aux faits en cause, en application des articles 301 et suivants de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM)² ainsi que dans la création par le tribunal d'un test civil devant servir à déterminer une inconduite au sens de l'article 306 LERM.

Les faits

En octobre 1994, le maire signe lui-même un contrat de téléphonie mobile avec la compagnie Bell Mobilité Pagette, sans résolution préalable. Le contrat, qualifié de « plan partenaire », est à son nom, mais les renseignements de crédit sont ceux de la Ville de Princeville. Plutôt que d'avoir son propre forfait de pagette et de réclamer à la Ville les frais des communications faites dans l'exercice de son mandat de maire, le défendeur préfère la situation inverse. Il remboursera la Ville pour les communications personnelles facturées.

Conformément à la pratique, la Ville approuve mensuellement différents comptes dont celui relatif au contrat avec la compagnie Bell Mobilité Pagette. Après vérification, il apparaît clairement que la plupart des communications facturées à la Ville en vertu de ce contrat sont des communications personnelles et que les remboursements faits par le défendeur ne couvrent que les interurbains et non les frais d'exploitation du service.

Un intérêt pécuniaire particulier?

Pour la Cour supérieure, le défendeur n'avait pas comme tel d'intérêt pécuniaire particulier au sens de l'article 303 LERM dans la question de l'approbation des comptes, car compte tenu que le conseil municipal n'a jamais autorisé ni approuvé le contrat avec la compagnie Bell Mobilité Pagette, toutes ratifications de dépenses qui en découlent ainsi que les approbations mensuelles de paiement des comptes ne constituent pas des « questions prises en considération par le conseil municipal. »

Selon le tribunal, l'approbation des comptes n'est qu'une ratification de paiements déjà effectués et qui font suite à la passation valable et légale de contrats. En conséquence, lors de l'approbation des comptes, il n'y a de véritable prise en considération d'une question que dans les cas où la « décision de payer » est soumise au conseil, et non pas lorsque les montants ou leur exigibilité sont discutés ou qu'une erreur matérielle apparaît. Vu l'absence de contrat, le défendeur n'a donc jamais eu la possibilité de déclarer un intérêt sur une question à être prise en considération et dans laquelle il savait avoir un intérêt pécuniaire particulier direct ou indirect.

La question d'intérêt résiderait plutôt dans le contrat qui lie la Ville à Bell Mobilité Pagette. Le contrat étant un « plan partenaire », il appert que le défendeur en fait surtout un usage personnel alors que le service de base est entièrement assumé par la Ville. Les remboursements des communications interurbaines qu'il fait n'équivalent pas aux bénéfices qu'il retire du contrat. Dans ce contexte, il détient « sciemment » un intérêt dans le contrat puisque c'est lui-même qui l'a signé et qu'il en retire un avantage pécuniaire certain, ce qui entraîne pour lui une inhabilité d'une durée de cinq ans.

Représentation vs dédommagement

Le tribunal tient le même raisonnement relativement au contrat liant Visa Desjardins à la Ville pour l'émission d'une carte de crédit. Là encore, le défendeur postule et signe pour obtenir un contrat de crédit de Desjardins, lequel est émis au nom corporatif de la Ville, mais l'utilisateur autorisé est le maire défendeur. Et c'est la Ville qui paie les dépenses que le défendeur fait avec la carte de crédit.

Toutefois ici, certaines dépenses effectuées par le défendeur étaient présentées comme étant dues à Centre Desjardins de traitement de cartes et n'apparaissaient donc pas à son nom. Après examen de la facture par le fonctionnaire responsable, ce dernier préparait un chèque que co-signait le maire et payait la facture. Le compte était ensuite ratifié par les conseillers avec tous les autres comptes.

Ce comportement du défendeur touche deux questions. Premièrement, il reçoit une allocation de dédommagement en vertu de la Loi sur le traitement des élus municipaux³qui équivaut à la moitié de son salaire pour les dépenses qui ne sont pas des dépenses de représentation mais qui sont intimement liées à sa charge de maire. Cette allocation ne nécessite pas de justification et est purement discrétionnaire. Deuxièmement, le maire peut se faire rembourser les dépenses faites dans le cadre de ses fonctions à titre de représentant de la Ville. Cette dépense est bien encadrée et la loi exclue toute dépense qui déroge aux critères qui y sont énumérés. Elle doit donc être rattachée de près à l'exercice de la fonction ou être préalablement autorisée par le conseil municipal pour revêtir un caractère « municipal. »

Plusieurs des dépenses qui sont reprochées au défendeur et qui ont été payées à même la carte Visa Desjardins ne peuvent être considérées comme ayant été faites dans l'exercice de ses fonctions de maire pour le compte de la Ville. Par exemple, les dépenses de réception ou de repas avec des conseillers, un contremaître, le vérificateur ou le dirigeant d'une usine sont difficilement justifiables sur le plan juridique. Plutôt que d'utiliser son allocation de dédommagement pour ces dépenses, le défendeur faisait fi des approbations nécessaires et des exigences budgétaires en en faisant supporter le fardeau par la Ville.

Le Tribunal estime donc que plusieurs dépenses encourues par le défendeur, et payées par la Ville à même la carte de crédit, ne l'ont pas été dans l'exercice de ses fonctions de maire. Ce dernier a donc bénéficié d'avantages personnels indus car celles-ci auraient dû être assumées par le défendeur à même son allocation de dédommagement. Lorsque le défendeur payait avec la carte Visa Desjardins, c'est comme s'il se faisait payer une deuxième fois son indemnité statutaire. Il est contraire à la Loi sur le traitement des élus municipaux de faire assumer directement la dépense par la Ville en évitant ainsi tout contrôle sur sa nature.

Encore une fois, le maire détient « sciemment » un intérêt dans le contrat puisque c'est lui-même qui l'a signé et qu'il en retire un avantage pécuniaire certain. En cas de doute par le défendeur quant au caractère remboursable des dépenses qu'il encourait, il lui aurait été préférable de se faire préalablement autoriser par le conseil municipal de manière à faire revêtir à ces dépenses un caractère municipal. Là encore, la période d'inhabilité pour de tels gestes est de cinq ans.

Malversation, abus de confiance ou inconduite?

Une inconduite constitue un « geste posé par un membre du conseil municipal qui se détache de la norme à laquelle on doit s'attendre d'une personne exerçant une fonction publique. » Selon le tribunal, le test de l'inconduite ne doit pas être teinté du caractère véniel, lucratif ou criminel que l'on serait tenté de rattacher à un acte considéré comme étant de la « malversation ou de l'abus de droit. » Le test de l'inconduite devrait pouvoir s'appuyer sur l'article 52 de la Loi sur les cités et villes (LCV)⁴ qui énonce le pouvoir général du maire de « surveillance, d'investigation et de contrôle sur tous les départements et les fonctionnaires ou employés de la municipalité. » Suivant cet article, le maire doit voir à ce que tous les revenus de la Ville soient perçus et dépensés suivant la loi et à ce que les dispositions de la loi, des règlements et des ordonnances du conseil soient fidèlement et impartialement mises à exécution.

Il ressort de la preuve que plusieurs décisions du défendeur ont été prises sans résolution préalable du conseil municipal, en contravention à l'article 350 LCV, comme procéder à la rénovation de son bureau, apporter une aide financière à certaines industries de la région ou passer des contrats pour la Ville sans autorisation préalable.

La disposition générale de l'article 306 LERM permet une déclaration d'inhabilité pour inconduite même si cette inconduite n'a pas procuré de bénéfices pécuniaires au défendeur. Et en l'espèce, le défendeur ne peut prétendre qu'il ignorait la loi ou qu'il n'a pas commis sciemment les manquements reprochés puisque la loi lui fait l'obligation de connaître la loi.

¹  Teasdale-Lachapelle c. Pellerin, C.S. 415-05-000322-965. La décision a été portée en appel (C.A. 200-09-002322-987).

²  L.R.Q., c. E-2.2.

³  L.R.Q., c. T-11.001.

⁴  L.R.Q., c. C-19.

 

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