La justice administrative québécoise à l'aube de l'an 2000

Patrice Garant*

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La fin du siècle a été fertile en réformes dans le domaine du droit et de la justice. Le Québec s'est doté en 1994 d'un nouveau Code civil et adoptait en 1996 une importante réforme de la justice administrative impliquant de nombreuses lois dont la Loi sur la justice administrative (201 art.) et la Loi d'application (877 art.). Cette réforme, menée avec diligence par le ministre Paul Bégin, a été débattue lors de nombreuses séances de commission parlementaire en 1995 et 1996. Elle projetait le Québec dans la voie tracée par trois groupes de travail mis sur pied par le gouvernement du Québec en 1971, 1985 et 1994. Le cœur de cette réforme était la création du Tribunal administratif du Québec (TAQ) dont le statut a été contesté en 1998 par le Barreau de Montréal au regard des exigences d'indépendance et d'impartialité institutionnelles consacrées à l'art. 23 de la Charte québécoise. Le 16 décembre 1999, la Cour supérieure rendait un arrêt assez remarquable (NDLR : voir le texte de M^e Lise Beaudoin dans l'édition du 1^er février du Journal du Barreau, pp 1 et 2.) qui bonifie en quelque sorte cette réforme.

Dans cet arrêt singulièrement bien documenté, le juge André Rochon reconnaît l'importance de la réforme. Il écrit que « le TAQ est le résultat d'un long débat et d'un choix législatif visant à mettre sur pied un système cohérent et complet de justice dite administrative. Cette législation unique au Canada est la réponse à l'appel du juge Beetz... » (p. 79). Le Rapport du troisième groupe de travail sur la justice administrative avait proposé la mise sur pied d'un tribunal prestigieux ayant vocation à entendre les litiges opposant l'administration et le citoyen sous un grand nombre de lois. En cela, le Rapport Garant s'inspirait du modèle australien et non du modèle français (que, hélas, de nombreux Québécois méconnaissent!). Selon le juge Rochon, le TAQ « devient, pour reprendre l'expression du professeur Garant, le prototype de ce que sera dans l'avenir un véritable tribunal administratif » (p. 45).

Ce tribunal, si important pour la société québécoise, le gouvernement a hésité à le doter de tous attributs essentiels de la fonction juridictionnelle exigés par les chartes constitutionnelles. La Cour supérieure, soucieuse des impératifs constitutionnels, vient de corriger le tir. Le gouvernement avait proposé une législation qui, certes, se défendait au regard de la jurisprudence dominante des années 1990. Toutefois, comme le note le juge Rochon, cette jurisprudence portait sur des tribunaux administratifs qui n'avaient pas l'envergure du TAQ.

Premièrement, la Cour supérieure considère que la courte durée du mandat des membres (cinq ans) renouvelable selon des critères qui laissent un trop long pouvoir discrétionnaire au gouvernement ne respecte pas l'exigence d'indépendance requise par la Charte; notamment, le critère des « besoins du tribunal » est trop imprécis et donne lieu à une appréciation trop subjective. Ainsi, certaines dispositions de la loi et du règlement ne respectent pas les conditions minimales d'inamovibilité; elles n'éliminent pas le risque et les perceptions d'arbitraire dans le renouvellement des mandats. Aucune autre disposition n'est suffisante « pour contrecarrer les effets de dépendance découlant de la brièveté relative du mandat et du mécanisme trop aléatoire de renouvellement. » (p. 89).

Deuxièmement, pour ce qui est de la sécurité financière des membres, la Cour considère que « la structure législative et réglementaire mise en place semble à première vue satisfaire à la condition de sécurité financière dans sa dimension collective et institutionnelle » (p. 101). Toutefois, l'appréhension potentielle d'une pression sur les membres ne vient pas du gouvernement mais du mécanisme prévu par la loi pour évaluer la performance des membres. Les critères et modes d'évaluation du rendement des juges administratifs par le président du Tribunal, prévus par le règlement, risquent « d'envahir la sphère juridictionnelle du membre », et ainsi exercer une pression indue contraire à la nécessaire autonomie décisionnelle du juge. Cette autonomie décisionnelle a été consacrée par des grands arrêts de la Cour suprême.

Pour le reste, la Cour supérieure considère que le fait de distinguer deux catégories de membre, dont l'une est formée de fonctionnaires en congé sans solde, est compatible avec les principes de l'art. 23 de la Charte. La Cour d'appel avait déjà statué sur ce point; de toute façon, dans un grand nombre de pays les juges administratifs conservent leur statut de fonctionnaire. Par ailleurs, les autres attributions du président du Tribunal qui consistent, par exemple, « à favoriser la participation des membres à l'élaboration d'orientations générales du Tribunal en vue de maintenir un niveau élevé de qualité et de cohérence des décisions » ne sont pas inconstitutionnelles. Au contraire, écrit le juge, « il s'agit d'une visée souhaitable, tant du point de vue de l'institution que du justiciable ». Enfin, la Cour rejette les griefs logés contre le mécanisme de récusation prévu à la loi, celui de la solution des décisions partagées ainsi que contre le code de déontologie.

Le Barreau de Montréal avait soulevé plusieurs moyens de contestation qui auraient pu conduire à la destruction même du TAQ. Or la Cour supérieure n'en retient que deux qui ne visent qu'à bonifier par le statut de ce tribunal « unique au Canada » (p. 39), tout en prenant acte de son envergure.

La Cour estime que le TAQ « s'éloigne de la conception classique du tribunal administratif » (p. 40). Certes, jusqu'ici dans les systèmes de tradition anglo-américaine les tribunaux administratifs sont davantage particularisés et limités à des secteurs plus spécialisés. Cependant, cette notion dite classique a évolué depuis un trentaine d'années. L'Australie s'est tout d'abord dotée en 1976 d'un tribunal administratif d'appel qui entend des recours sous plus de 200 législations; c'est le cas aussi de l'État de Victoria et de celui de New South Wales. En 1971, aux États-Unis, le Rapport Ash remis au président Nixon recommandait la création d'une Administrative Court qui permettrait le développement d'un corpus uniforme de droit administratif ainsi que « an expertise idealy suited to review of administrative procedures and concerns ». Le TAQ est loin d'être une importation française ou européenne, comme on s'est plu à l'affirmer dans certains milieux...

La Cour supérieure insinue que le TAQ ne serait plus un tribunal spécialisé parce qu'il procède du regroupement de tribunaux administratifs plus spécialisés : « il s'éloigne de la conception traditionnelle du tribunal administratif à spécialisation unique » (p. 60); cela « permet d'envisager la possibilité d'un décideur généraliste du droit administratif » (p. 60). La Cour soulève ici la délicate question de savoir ce qu'est une spécialisation en droit. De façon générale, on s'entend de nos jours dans la plupart des pays pour considérer que le droit administratif, le droit constitutionnel, le droit fiscal sont des branches spécialisées du droit; et il peut y avoir des sous-spécialisations telles de droit de l'environnement, le droit municipal, etc. Dans les systèmes de tradition anglo-américaine ou franco-européenne on considère que les tribunaux qui tranchent les litiges entre l'administration publique et le citoyen et appliquent le droit administratif sont des tribunaux spécialisés.

Le TAQ est issu de la réforme de la justice administrative qui s'inspire dans les grandes lignes des rapports Garant (1994) et Ouellette (1989). L'existence de la justice administrative se fonde sur l'idée que des litiges impliquant l'administration publique et appliquant le droit administratif ont avantage à être tranchés par des institutions spécialisées, composées de juges administratifs ayant une formation ou une expérience pertinentes (10 ans dans le cas du TAQ), siégeant en formation collégiale et multidisciplinaire, selon une procédure adaptée à la nature des affaires (définie longuement à la Loi sur la justice administrative). Un tribunal administratif doit réaliser la spécificité de la justice administrative définie à l'art 1 de la Loi : qualité, célérité, accessibilité.

La justice administrative peut être administrée par des tribunaux qui forment un ordre juridictionnel complet, reconnu comme tel par la Constitution. C'est le cas de la France et de plusieurs pays européens. En France, par exemple, il y a un réseau de 35 tribunaux administratifs de première instance au niveau interdépartemental, un réseau de sept cours administratives d'appel et au sommet une Cour suprême appelée Conseil d'État, dont on célébrait le 13 décembre à Paris le bicentenaire. L'Allemagne a aussi un système très développé : il comprend 52 tribunaux administratifs de première instance (1800 juges), 16 cours d'appel administratives (520 juges) et au sommet le Tribunal fédéral suprême; ces instances traitent 220 000 affaires annuellement, dont 4000 au Tribunal suprême siégeant à Berlin. Dans la tradition anglo-américaine, la justice administrative est administrée par des tribunaux administratifs de première instance, souvent fort diversifiés et spécialisés, qui cependant ne forment pas un ordre juridictionnel complet puisque leurs décisions peuvent être contestées devant les cours de justice ordinaire (Cour supérieure, Cour d'appel et Cour suprême). Tout en respectant la culture propre à chaque tradition juridique, il n'est pas interdit d'apprécier à sa juste mesure ce qui se fait ailleurs et peut être même de s'en inspirer. C'est ainsi qu'en 1991, le juge en chef Lamer recommandait d'étudier la justice administrative française et « d'examiner la possibilité d'adopter un système qui tient compte des avantages du modèle français » (Tribunaux administratifs, possibilités et perspectives d'avenir) (1991) 5 C.J.A.L.P. 119,129).

Les 12-15 décembre 1999 une Conférence internationale marquait, à la Sorbonne, le bicentenaire de la création du Conseil d'État, premier grand tribunal administratif de l'ère moderne créé par Napoléon, premier Consul dans la Constitution de l'An VIII. Le Conseil d'État qui siège au Palais Royal (près du Louvre) a évolué pour devenir une Cour suprême administrative par sa section du contentieux (11 sous-sections) qui tranche quelque 10 000 affaires par an; il comprend aussi cinq sections consultatives dont l'une fait office de véritable commission de réforme du droit; sont examinés annuellement quelque 2 000 textes de lois, décrets ou avis. Le Conseil comprend près de 300 membres dont une centaine travaillant en détachement dans l'administration active. L'œuvre magistrale du Conseil d'État depuis deux siècles a été l'élaboration d'un droit administratif prétorien qui fait l'admiration de ceux qui le connaissent, même dans les milieux anglo-américains.

À l'aube de l'an 2000, nous souhaitons au Québec, fille aînée de la francophonie, de répondre au vœux que formulait le juge en chef Lamer en 1991. La connaissance de la justice administrative française, tout comme celle de la justice civile, pourrait être une source d'inspiration, non pas pour les copier mais enrichir nos institutions et notre propre culture juridique. Le Québec, société distincte, est à l'avant garde de la réforme de la justice administrative au Canada et doit le demeurer !

* Patrice Garant est professeur de droit constitutionnel et administratif à l'Université Laval, à Québec.

 

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