La Cour canadienne de l'impôt

Un modèle d'efficacité et d'accessibilité à la justice

Alain-Robert Nadeau, avocat

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Depuis sa constitution en 1983, la Cour canadienne de l'impôt est devenue, de l'opinion de plusieurs fiscalistes qui plaident devant ce tribunal, un modèle sur le plan de l'efficacité et de l'accessibilité à la justice. Cette réputation résulte, bien sûr, d'une saine administration, mais surtout de facteurs structurels qui ont été adoptés lors de la proclamation du projet de loi C-167 le 18 juillet 1983. Avant cette date, les litiges fiscaux étaient entendus par la Commission de révision de l'impôt.

L'honorable Alban Garon.

De la Commission de révision à la Cour canadienne

Bien que la Commission de révision de l'impôt ait été relativement indépendante des autorités gouvernementales, ce n'était pas la perception qu'en avait le grand public. C'est d'ailleurs l'une des raisons qui a justifié la transformation de la Commission en un tribunal indépendant, nous rappelait l'honorable Alban Garon lors d'une entrevue exclusive qu'il accordait au Journal du Barreau au lendemain de son assermentation comme juge en chef de la Cour canadienne de l'impôt. « La raison pour laquelle la Commission de révision de l'impôt a été transformée et qu'elle est devenue la Cour canadienne de l'impôt tient à la perception que les contribuables et le public en général avaient de cette commission. Les contribuables pensaient que la Commission de révision de l'impôt, étant une commission du gouvernement devant se plier aux désirs de celui-ci lorsqu'elle adjugeait des litiges fiscaux. »

Mais au-delà de la perception du public, la raison fondamentale était de s'assurer que l'arbitre final en matière d'adjudication de litiges fiscaux soit un tribunal véritablement indépendant dont les membres possèdent les privilèges conférés aux magistrats. « C'était important, affirme le juge en chef Garon, pour montrer au public qu'il n'avait pas affaire à une commission gouvernementale quelconque mais à un tribunal judiciaire avec toute l'indépendance que cela comporte ». Il rappelait aussi que les critères à la base des décisions d'une commission et d'un tribunal diffèrent substantiellement : « les critères à la base des décisions rendues par ces commissions-là ne sont pas des critères, dans tous les cas, de nature juridique.

L'adoption du projet de loi C-167, qui créait la Cour canadienne de l'impôt, constituait donc la première étape de la transformation de la Cour. « La seconde étape, poursuit le juge en chef Garon, a été franchie lorsque sa compétence a été élargie en 1988, alors qu'elle devenait un tribunal judiciaire de première instance avec compétence exclusive en matière d'appels d'impôt sur le revenu. La procédure d'appel par voie de procès de novo, qui a prévalu entre 1983 et 1988, a été abolie en 1988 lorsque la Cour a acquis une compétence exclusive ». Puis, en 1991, la Cour se voyait conférer une compétence exclusive en matière d'appels à la taxe sur les produits et services.

La dernière étape sera complétée bientôt lorsque le Parlement modifiera la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt afin d'en faire une cour supérieure d'archives. Sur le plan technique, cette modification législative aura pour effet de conférer aux juges le pouvoir de disposer des outrages au tribunal qui sont commis hors la présence de la Cour. Mais son importance véritable cependant est liée à son statut : « À mon point de vue, poursuit le juge en chef Garon, cette intention du gouvernement de faire en sorte que la Cour canadienne de l'impôt devienne une cour supérieure d'archives est plutôt une question de statut au sein des tribunaux judiciaires. »

Un tribunal spécialisé

La Cour canadienne de l'impôt est un tribunal spécialisé dont la compétence concerne le domaine du droit fiscal, et plus particulièrement les appels interjetés en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu, la Loi sur la taxe d'accise ainsi que certaines catégories d'appels interjetés en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi et le Régime de pension du Canada. À cet égard, le juge en chef Garon rappelait que la transformation de la Commission de révision de l'impôt en tribunal indépendant ne faisait toutefois pas l'unanimité lors des consultations préalables à l'introduction du projet de loi C-167 par le ministre Mark McGuigan en 1983. L'opposition à la constitution d'un tribunal spécialisé provenait essentiellement de l'appareil gouvernemental et non du milieu juridique dont le projet recueillait presque l'unanimité. Ces craintes étaient à deux niveaux. D'abord, explique le juge en chef Garon, « il y avait davantage d'objections à l'interne, à l'intérieur du gouvernement parce que certains fonctionnaires, particulièrement au Bureau du Conseil privé, pensaient que cette démarche de transformer la Commission de révision de l'impôt en Cour canadienne de l'impôt était une démarche préalable à la judiciarisation d'autres commission à l'intérieur du gouvernement ». Ensuite, une fois la décision de transformer la commission administrative en tribunal indépendant, se posait la question de savoir pourquoi les litiges en matière fiscale devaient relever d'une cour spécialisée plutôt que d'une cour qui a une compétence générale?

Pour le juge en chef Garon, « il est dans l'intérêt du public que ces litiges soient disposés par une cour qui est spécialisée plutôt que par une cour qui a une compétence plus générale. Et cela pour deux motifs. Premièrement, on a affaire à un domaine, le domaine de l'impôt sur le revenu particulièrement, à un domaine très spécialisé. La plupart des avocats qui agissent dans ce domaine sont des avocats fiscalistes. Ce ne sont pas des généralistes. Le deuxième facteur, c'est que le volume de ces appels est considérable. Je suis le premier à reconnaître qu'on ne peut pas créer une cour spécialisée à chaque fois qu'on a affaire à un domaine spécialisé si le volume d'affaire n'est pas suffisant. Dans le cas des litiges fiscaux, le volume d'affaire est amplement suffisant. »

Des conversations subséquentes avec des avocats fiscalistes confirment ces propos du juge en chef Garon. L'un deux affirmait que l'importance d'un tribunal spécialisé résidait au fait que, considérant que le domaine du droit fiscal est un domaine hautement complexe, il était important que les avocats n'aient pas l'impression qu'ils doivent enseigner aux juges les rudiments fondamentaux du droit fiscal lorsqu'ils plaident devant eux.

Une véritable révolution en matière d'administration de la justice

Ce qui fait que la Cour canadienne de l'impôt soit devenue un modèle découle en partie du fait que sa loi constitutive, à l'exemple de la Commission de révision de l'impôt qui fonctionnait de manière informelle, prévoit deux types de procédures : la procédure générale et la procédure informelle (pour les litiges dont les montants en jeu sont moins de 12 000 $).

Cette dernière procédure, rappelant les principes ayant présidé à l'établissement des cours de petites créances, permet de disposer avec efficacité et, surtout peut-être, avec célérité, des appels dans les cas où les montants en jeu ne sont pas très élevés. Le juge en chef Garon explique ainsi les motifs ayant suscité la création de cette procédure : « Les raisons qui ont justifié l'établissement de la procédure informelle sont relativement simples. On voulait donner l'occasion au contribuable d'aller devant la Cour canadienne de l'impôt lorsqu'il s'agit d'un montant peu important et lui permettre de ne pas être représenté par avocat en vue de lui faciliter l'accès à ce tribunal. On voulait en même temps que la procédure soit des plus simple, qu'elle soit rapide et efficace. En somme, on voulait maintenir cet aspect d'accessibilité qui avait été longuement mis à l'épreuve par la Commission de révision de l'impôt. »

Or quand l'on sait que les appels régis par la procédure informelle doivent être entendus dans les six mois du moment où la réponse à l'avis d'appel du ministre a été produite et que le jugement doit être rendu dans les 90 jours, on peut aisément comprendre que la Cour ait cette réputation d'efficacité et de célérité. Surtout, me disait un fiscaliste, lorsqu'au Québec une cause analogue cheminera pendant au moins trois à quatre ans! Pas étonnant que la majorité des contribuables ait opté pour cette procédure informelle. Pour l'année 1999, près d'un contribuable sur trois avait choisi cette procédure. Plus précisément, en ce qui concerne les appels interjetés en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu et la Loi sur la taxe d'accise, 1698 des 2809 dossiers étaient régis par la procédure informelle. Incontestablement une véritable révolution en matière d'administration de la justice au Canada!

Quand on demande au juge en chef Garon si la Cour est un modèle au plan de l'efficacité, il tente de contourner la question, puis répond simplement: « On pense que cette procédure permet d'entendre rapidement les appels dans les cas où... ». Cette réserve à de quoi étonner à prime abord mais, après réflexion, pas tant que cela puisque la Cour canadienne de l'impôt, tribunal modèle en matière d'efficacité et d'accessibilité à la justice, est née d'une vision, celle de l'honorable Alban Garon.

C'est d'ailleurs ce que nous confirmait M^e Roger Tassé, actuellement avocat-conseil chez Gowlings et ancien sous-ministre de la Justice du Canada (1977-1985), lorsqu'il affirmait que « sans le leadership, la détermination et la persévérance du juge en chef Garon, la Cour canadienne n'aurait jamais vu le jour ». Qu'il assume aujourd'hui la direction de ce tribunal, en devenant le quatrième juge en chef, n'est que l'accomplissement logique d'un long trajet de celui qui en a suscité la naissance.

La Cour canadienne de l'impôt

Le juge en chef

• L'honorable Alban Garon

Le juge en chef-adjoint

• L'honorable Donald G.H. Bowman

Les juges (par ordre d'ancienneté)

• L'honorable Michael J. Bonner
• L'honorable Alexander A. Sarchuk
• L'honorable Gerald J. Rip
• L'honorable Gordon Teskey
• L'honorable Murray A. Mogan
• L'honorable Louise Lamarre Proulx
• L'honorable Dean Hamlyn
• L'honorable David W. Beaubier
• L'honorable Theodore E. Margeson
• L'honorable Pierre R. Dussault
• L'honorable Ronald D. Bell
• L'honorable Terence O'Connor
• L'honorable Pierre Archambault
• L'honorable C.H. McArthur
• L'honorable Lucie Lamarre
• L'honorable Alain Tardif
• L'honorable Eric A. Bowie

 

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