Un domaine de droit comportant plusieurs interrogations

Accès à l'information

Lise I. Beaudoin, avocate

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En avril dernier avait lieu un colloque d'une demi-journée sur les développements récents en matière d'accès à l'information. C'était d'ailleurs la première fois que ce sujet occupait à lui seul un colloque du Service de la formation permanente. Animé par M^e Madeleine Aubé, du ministère de la Justice, cette formation proposait un programme fort chargé: fardeau des organismes publics en matière de divulgation de renseignements confidentiels appartenant à des entreprises avec qui ils contractent, protection des renseignements personnels dans le contexte des appels d'offres et concours de recrutement, analyse d'une disposition méconnue de la Loi sur l'accès¹, l'article 171, et la place réservée à la vie privée dans le cadre des demandes d'accès aux comptes des élus municipaux.

Fardeau des organismes publics

De plus en plus, des organismes publics ou des ministères ont à gérer la confidentialité des renseignements à caractère économique provenant d'entreprises québécoises. Ces renseignements, qui sont parfois exigibles en vertu des lois ou fournis volontairement, sont habituellement versés par les entreprises sous le sceau de la confidentialité. Quelle est alors la responsabilité des organismes publics en l'absence de ces entreprises lors d'audiences devant la Commission d'accès à l'information? C'est là une des questions fondamentales à laquelle M^e Marie-France Piché, de la Direction des affaires juridiques du ministère des Ressources naturelles, s'est attaquée.

Car bien que nul ne soit censé ignorer la loi, il faut bien se rendre à l'évidence: la Loi sur l'accès est extrêmement spécialisée. Et la réalité est que de nombreuses personnes d'affaires « perçoivent cette loi surtout en fonction des documents de l'État mais pas des leurs », précise M^e Piché. Quelle n'est pas alors leur surprise lorsqu'un organisme public communique avec les représentants de ces entreprises afin d'obtenir leurs commentaires quant au caractère confidentiel de documents qui, à leurs yeux, n'appartiennent qu'à eux. Et « la question est particulièrement significative dans le cas des petites entreprises du secteur privé qui n'ont habituellement pas recours aux services d'un avocat », constate M^e Piché. Celles-ci, dit-elle, réagissent en général de deux façons : elles ignorent l'avis reçu de l'organisme croyant que cela ne les touche pas ou elles communiquent avec la personne responsable de l'accès afin de comprendre la nature de leur intervention. Dans ce dernier cas, « la responsable de l'accès assume le rôle de pédagogue, explique le mécanisme de la loi et conscientise l'interlocuteur quant à l'importance de ses commentaires, afin que l'organisme puisse prendre une décision judicieuse ne portant pas préjudice à l'entreprise ».

Mais tout ne coule pas toujours de source à partir de là. En effet, quelle position l'organisme doit-il adopter si, à quelques jours de l'audience devant la Commission, l'entreprise ne s'est toujours pas manifestée? Surtout dans les cas où l'entreprise a déjà fait savoir par écrit à l'organisme qu'elle refuse totalement la divulgation des documents confidentiels que ses représentants lui ont confiés?

Dans l'état actuel de la jurisprudence, dit M^e Piché, le responsable de l'accès, le représentant de l'organisme et les témoins se déplacent pour remettre les documents. Les documents perdent dès lors leur caractère confidentiel en l'absence d'un représentant de l'entreprise visée venu faire la preuve des quatre conditions exigées par l'article 23 de la Loi sur l'accès. Mais est-ce vraiment la meilleure solution? Jurisprudence à l'appui, M^e Piché a tenté d'évaluer le fardeau de preuve d'un organisme public ou d'un ministère lorsqu'il a le mandat de protéger la confidentialité des documents qui lui ont été transmis par des entreprises du secteur privé. Elle s'est également demandée si la notion de « crédibilité de l'organisme », prônée par M^e Serge Parisien, pourrait éventuellement être retenue par la Commission.

Appels d'offres et de candidatures

L'appel d'offres et le concours de recrutement sont deux procédures de mise en concurrence. Dans le premier cas, il s'agit de sélectionner un fournisseur de biens ou de services, dans le second, un candidat pour occuper une charge ou un emploi. Dans un cas comme dans l'autre, c'est un appel d'offres. Il en résulte parfois des litiges, soit devant les cours de justice, soit devant la Commission, précise M^e Stéphane Rochette. Dans ces cas, la Loi sur l'accès protège-t-elle la confidentialité des renseignements confiés à un organisme en vue de participer à un appel d'offres (ou à un concours de recrutement)? Et encore, les fournisseurs ou candidats évincés peuvent-ils espérer consulter les dossiers du comité de sélection? Des questions fort pertinentes. En principe, tous les documents et renseignements relatifs à un appel d'offres et détenus par un organisme public (y compris par le mandataire de celui-ci) sont assujettis à la Loi sur l'accès. Et c'est la nature des renseignements qui doit être prise en considération et non la nature du document dans lequel ils se trouvent². M^e Rochette a commenté et fourni une volumineuse jurisprudence faisant état de situations où la confidentialité d'un document a été ou n'a pas été reconnue aux termes des articles 23 et 24 de la Loi sur l'accès.

Qu'en est-il des analyses, avis et recommandations des comités de sélection? Au terme de l'article 39 de la Loi sur l'accès, une analyse devient accessible dès qu'une décision est prise. Et de dire M^e Rochette, le problème qui consiste à distinguer les avis, recommandations et analyses ne se pose pas lorsque le fournisseur est une personne physique et qu'il demande accès uniquement à son dossier personnel. La loi fait alors prévaloir le principe fondamental qu'une personne physique doit avoir accès aux renseignements nominatifs qui la concernent. Les avis et recommandations sont divulgués dès qu'une décision finale est prise, en vertu de l'article 86.1 de la loi. Lors d'un concours de recrutement, le candidat pourra invoquer l'article 86.1 pour consulter les avis ou recommandations formulés à son égard par les membres du comité de sélection. Les avis ou recommandations qui concernent les autres candidatures demeurent toutefois inaccessibles.

Article 171 : disposition méconnue

En adoptant la Loi sur l'accès, le législateur québécois a reconnu un droit d'accès aux documents administratifs de l'État et aussi un droit d'accès aux renseignements personnels qu'il détient, par la personne visée, rappelle M^e André Ouimet de la Commission. Cette loi n'a toutefois pas pour objet de restreindre l'exercice du droit d'accès d'une personne à un document résultant de l'application d'une autre loi, peut-on lire à son article 171. Or, le dossier fiscal d'un contribuable, le dossier médical d'un usager et les documents d'une municipalité sont visés par un régime particulier d'accès, résultant de l'application d'une autre loi.

Bien qu'il soit méconnu, soutient M^e Ouimet, l'article 171 a pourtant fondé plusieurs décisions de la Commission et de la Cour du Québec. Il a donc analysé les règles de droit générales et particulières applicables ainsi que la jurisprudence les accompagnant. Pour lui, l'article 171 n'a pas fini d'interpeller plaideurs, commissaires et juges.

Vu que la Loi sur l'accès a un caractère prépondérant, une disposition d'une loi particulière qui confère expressément un caractère public à un document ou qui prévoit autrement un droit d'accès plus étendu que celui reconnu dans la Loi sur l'accès sera-t-elle inopérante si ce document contient également des renseignements personnels? La question est actuellement devant la Commission pour ce qui a trait notamment aux renseignements personnels contenus dans des archives d'une municipalité. La facette du problème qui intéresse M^e Ouimet est l'équilibre des droits individuels. C'est pourquoi il se demande si l'adoption de l'article 171 permet de conclure que le législateur a privilégié la protection des renseignements personnels au détriment de l'accès à l'information. « Avouons que la situation serait paradoxale et surprenante tout à la fois », dit-il.

Comptes des élus municipaux

Enchaînant en quelque sorte avec le débat précédant, M^e Lyne Burelle souligne pour sa part que « l'accessibilité aux comptes de dépenses des élus municipaux constitue un sujet sensible depuis plusieurs années ». La Commission s'est penchée à plusieurs reprises sur la question. Sa pensée a évolué au fil du temps et l'état de la jurisprudence sur la question s'est nuancée. Et M^e Burelle a offert aux participants une analyse des décisions les plus pertinentes. Mais comme certaines d'entre elles, rendues par ailleurs à des époques très contemporaines, sont contradictoires, elle a démontré ce faisant que « le flottement qu'a connu la jurisprudence en matière d'accès aux comptes des élus municipaux a été principalement dû à l'application erronée de l'article 171(1) de la Loi sur l'accès. L'erreur ayant été de conclure que certains renseignements qui s'y trouvaient étaient des renseignements personnels devant être protégés ». Comment alors concilier vie privée et droit à l'information? Selon M^e Burelle, « ce sont les dépenses de la municipalité, et non pas les dépenses de la personne elle-même, et la façon dont les deniers publics sont dépensés qui importent. Ceci ne peut relever de la vie privée. La nature des dépenses ne change pas parce qu'elles sont remboursées après qu'elles sont encourues ». En effet, la question ne se poserait peut-être jamais, soutient-elle, si les municipalités avançaient les fonds à leurs élus ou employés au lieu de rembourser leurs dépenses a posteriori.

¹  Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., c. A-2.1.

²  Compagnie de construction cris (Québec) ltée c. Hydro-Québec, (1984-86) 1 C.A.I. 387, 390.

 

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