Fusions des municipalités et organisations des cours municipales

Le Barreau est inquiet

Lise I. Beaudoin, avocate

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Le Barreau entretient certaines craintes face à l'avenir de l'organisation des cours municipales à travers le Québec. Après analyse du projet de loi 170¹, qui vise à réformer l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, Québec et l'Outaouais, il constate que la réforme des cours municipales n'est pas simple. Qui plus est, et c'est là que le bât blesse surtout, dans l'état actuel de cette réforme, il y a risque d'affaiblissement des droits et services qui pourront être offerts aux citoyens.

La Cour municipale de Montréal.

Dans un mémoire² d'une quarantaine de pages, le Barreau trace en premier lieu l'historique législatif de l'établissement des cours municipales au Québec. Ce rappel, par ailleurs fort intéressant, démontre entre autres qu'il n'y a pas de cours équivalentes au Canada qui possèdent les mêmes attributs que ceux conférés aux cours municipales québécoises, particulièrement celles des villes de Québec, Montréal et Laval. Hors Québec, ce sont les juges des cours provinciales qui entendent les dérogations aux règlements municipaux et les infractions criminelles sommaires. Le Barreau analyse ensuite les effets de la réforme territoriale municipale sur la compétence des cours municipales, en particulier ceux conséquents à l'abolition des Chartes des villes de Montréal et Québec. Et après avoir établi certains critères communs pour les scénarios qu'il envisage, le Barreau expose enfin deux scénarios susceptibles, selon lui, d'assurer une accessibilité à la justice égale pour tous.

Cohérence et accessibilité

Le Barreau croit que le citoyen doit être au cœur de toute réforme et qu'il ne doit en aucun cas subir de préjudice pour des raisons de nature purement administrative. En bout de piste, il ne faudrait pas que la réforme occasionne des disparités quant au traitement, à la procédure et aux conséquences entraînées par une judiciarisation devant les cours municipales.

Il lui paraît donc essentiel de maintenir un système cohérent de cours municipales à travers tout le Québec. Ne serait-ce que pour assurer à chaque citoyen un accès égal au système de justice pénal. Et à cette fin, le Barreau est d'avis qu'il faut aller au-delà de la seule situation des cinq grandes régions urbaines visées par le projet de loi. Il faut avoir une vision plus globale et tenir compte de la situation des 80 autres cours municipales au Québec.

Car en plus d'avoir l'impression que justice leur est rendue, les justiciables québécois, où qu'ils se trouvent sur le territoire de la province, ont droit d'obtenir la même qualité de services et de programmes dans les cours municipales, et ce, tant les victimes que les prévenus. En effet, l'accessibilité à la justice, un principe sur lequel le Barreau ne fait aucun compromis, va bien au-delà du simple fait d'avoir accès à des services à proximité de son lieu de résidence.

Critères essentiels

Indépendance administrative, indépendance des procureurs des villes et statut des juges municipaux sont au centre des scénarios que le Barreau envisage. Il se prononce également sur la situation des juges de paix. Compte tenu, soutient-il, de la tendance à accroître les pouvoirs dévolus aux cours municipales au fil des ans, il demeure fondamental que l'autonomie des procureurs des cours municipales soit maintenue. À l'heure actuelle, outre les villes de Montréal, Québec et Laval, les procureurs des municipalités sont embauchés par contrats à durée déterminée, souvent renouvelés d'année en année. Cette précarité d'emploi fragilise certes l'autonomie du procureur municipal. Ajouté à cela certaines difficultés particulières liées à la hiérarchie administrative dans plusieurs cours municipales, « c'est toute l'intégrité du système de justice pénale qui peut en être affectée », craint le Barreau. En conséquence, il estime que l'indépendance du procureur doit être une condition sine qua non pour s'assurer du traitement équitable des justiciables devant les tribunaux. Pour lui, les fusions municipales proposées peuvent justement permettre l'engagement de procureurs indépendants puisque les nouvelles agglomérations urbaines le justifieraient.

Pour ce qui a trait au statut des juges municipaux, on sait que le Barreau a toujours manifesté son appui à la nomination de juges municipaux à temps plein. Or, compte tenu du contexte particulier du projet de loi 170 et du nombre accru de citoyens que desserviront les nouvelles cours municipales, le Barreau croit que le désir d'avoir des juges permanents n'est pas irréaliste.

Dans son mémoire, le Barreau profite de l'occasion pour aborder la situation des juges de paix. Ceux-ci se voient en effet souvent confier de nombreuses responsabilités, bien qu'ils ne soient pas toujours des juristes. Le Barreau estime qu'une formation juridique est absolument nécessaire pour les personnes agissant à titre de juge de paix. Les mêmes critères que ceux exigés pour devenir juge municipal, notamment être avocat depuis 10 ans, devraient être appliqués. Le Barreau ne croit pas non plus que le greffier d'une municipalité puisse cumuler les rôles de juge de paix et greffier. Pour éviter tout risque de conflit d'intérêts, il y aurait donc lieu de distinguer le rôle judiciaire du juge de paix de celui plus administratif du greffier d'une municipalité. En réalité, le Barreau ne favorise pas vraiment la nomination des juges de paix. Il estime que les juges des cours municipales devraient exercer toutes les fonctions judiciaires liées à leur charge et à leur statut de juge de paix.

Premier scénario

Dans un premier scénario, le Barreau souhaiterait rehausser, particulièrement à Montréal, la compétence des cours en matière criminelle, pour la rendre comparable à celle que détenaient Montréal et Québec avant la réforme. L'article 241 de la Loi laisse croire en effet que la nouvelle Cour municipale de Montréal, qui regroupera à compter de 2002 les 23 cours municipales de l'Île de Montréal, pourrait jouir d'un statut différent de celui des autres cours municipales du Québec. Dans ce cadre d'une compétence accrue, le Barreau croit qu'il faudrait absolument que tous les juges soient permanents, afin d'assurer l'indépendance et l'impartialité judiciaires nécessaires à tout tribunal.

On sait par ailleurs que la Cour municipale de Montréal a développé une grande expertise, qui est appréciée des divers intervenants. La délinquance de la métropole présente des caractéristiques particulières et urbaines auxquelles la Cour municipale de Montréal a su répondre, parfois de manière innovatrice. Le Barreau craint que, si l'on ne rétablit pas la possibilité de traiter les affaires criminelles par voie sommaire et les actes criminels prévus à l'article 553 du Code criminel, la Cour perde cette expertise à long terme.

Si le législateur décide d'abonder dans ce sens et d'offrir aux cinq villes visées la même compétence, outre le statut permanent des juges, il va sans dire que le statut permanent des procureurs s'avère également nécessaire.

Il pourrait être nécessaire aussi d'effectuer un certain regroupement des infractions criminelles dans un seul et même lieu. Pour favoriser une justice de proximité, toutes les infractions principalement urbaines, à savoir la réglementation municipale, le recouvrement de taxes, le Code de la sécurité routière, pourraient être entendues dans les différents points de service qui seront alors privilégiés.

Second scénario

La situation des cinq cours municipales visées par le projet de loi n'est pas identique. Les problèmes ne sont pas les mêmes dans un grand district judiciaire avec une population importante et dans un district couvrant un territoire relativement large, mais desservant une population moindre.

Le Barreau croit que la réforme de l'organisation policière au Québec, qui est essentiellement axée sur l'harmonisation de la réforme municipale, pourrait être un exemple à suivre dans le cadre de la réforme des cours municipales. Il pourrait donc y avoir plusieurs niveaux de services dont le plus exigeant inclurait les poursuites d'actes criminels prévus à l'article 553 du Code criminel. Ce palier maximal pourrait être adéquat là où existe une plus grande concentration de population. Ce plus haut niveau inclurait nécessairement tous les autres qui lui seraient inférieurs. Selon le Barreau, c'est une alternative qui donnerait aux conseils municipaux plus de souplesse pour décider du niveau de services à offrir dans leurs cours municipales, au même titre que l'organisation policière. Ainsi, un minimum de services pourrait être préservé en fonction des niveaux de population à desservir. Si le niveau supérieur devait inclure les actes criminels de l'article 553 du Code criminel, le niveau inférieur pour sa part pourrait n'inclure que les infractions poursuivies en vertu de la Partie xxvii du Code criminel. Un troisième niveau pourrait ne pas inclure le droit criminel, et ainsi de suite.

Cependant, le Barreau estime que « dans tous les cas où les niveaux de services incluraient le droit criminel, il faudrait absolument que les juges et les procureurs soient totalement indépendants ».

Si cette deuxième option n'était pas retenue, le Barreau « fait quand même observer que la compétence des cours municipales actuelles inclut le droit criminel poursuivi en vertu de la Partie xxvii du Code criminel ». En conséquence, il croit fondamental que le Procureur général du Québec ait son mot à dire dans l'administration du droit criminel. Il faut que les cours municipales, qui exercent une compétence en matière criminelle, offrent le même niveau de services et agissent suivant la même philosophie que la Cour du Québec. Il ne serait pas acceptable, par exemple, qu'une politique nationale de non judiciarisation de certaines infractions ne soit pas appliquée uniformément dans la province.

En résumé

Si les cours municipales devaient maintenir une compétence en matière criminelle, même par voie de poursuite sommaire, le Barreau du Québec estime que la permanence des juges et des procureurs devrait être considérée. Et si cette solution s'avérait trop onéreuse, une structure par niveaux pourrait favoriser une adaptation de la situation à la population particulière des municipalités régionales de comté, le cas échéant. Ceci afin de tendre le plus possible vers un ensemble de cours municipales offrant un processus cohérent.

Bien conscient toutefois que les mêmes niveaux de services ne peuvent pas être maintenus de la même manière sur tout le territoire québécois, le Barreau est d'avis que les municipalités devraient pouvoir choisir elles-mêmes le niveau de services correspondant davantage aux possibilités qu'elles peuvent offrir. Ce scénario aurait pour avantage de respecter le principe de l'autonomie municipale et également d'assurer un certain arrimage avec la structure municipale existante.

¹  Projet de loi no 170, Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, C-56, art. 120 à 132. Les articles du projet de loi 170 ont été reconduits dans la Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, C-56, aux art. 234 à 246. Le Barreau a fait connaître ses inquiétudes à M^e Jacques Bellemare, le mandataire désigné en février 2001 par la ministre de la Justice d'alors, pour analyser la situation des cours municipales qui seront fusionnées pour devenir les nouvelles cours municipales de Montréal, Québec, Longueuil, Hull-Gatineau et Lévis.

²  Disponible sur le site du Barreau: www.barreau.qc.ca/pdf/medias/positions/2001/200104-mandataire.pdf

 

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