La régulation de l'audiovisuel face à la mondialisation

Les cas du Canada et de la France

Sihem Zellagui*

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La globalisation de l'économie conjuguée à l'essor des nouvelles techniques de communication bouleversent le paysage audiovisuel mondial. Il en résulte la recherche, par les télévisions et les radios, d'un public transnational et des groupes internationaux en plein essor qui se livrent une guerre acharnée, aussi bien pour le contrôle des programmes et des réseaux que des équipements. C'est l'émergence de la nouvelle société de l'information et de la communication, marquée par l'hégémonie culturelle américaine¹, qui dessine de nouveaux territoires et qui préfigure de nouveaux enjeux. Dans le domaine audiovisuel, ces enjeux sont doubles: économiques et culturels. Des pays comme la France et le Canada ont élaboré des stratégies de régulation, tant sur les plans national qu'international, pour protéger leur culture et leur production audiovisuelle... persuadés qu'ils sont que la protection de la souveraineté culturelle passe par la protection de la télévision, en tant qu'élément essentiel de la culture nationale².

L'audiovisuel et les enjeux

Ces enjeux sont à la fois économiques et culturels. En effet, la culture est entrée dans le champ de la théorie économique et du commerce international. Le binôme culture-commerce est désormais indissociable. On parle d'industries culturelles pour désigner les secteurs alliant la création, la production et la commercialisation de biens et de services à caractère culturel. Les biens et services audiovisuels, partie intégrante de la culture, n'échappent pas à cette évolution. Ainsi, la structure de l'industrie audiovisuelle a été caractérisée, dans les années 90, par un important processus d'internationalisation et de concentration, qui a donné naissance a de grands groupes mondiaux.

Or, ces oligopoles réalisent des économies d'échelle et adoptent des stratégies d'intégration verticale³ (c'est le cas de Sony, de Colombia ou de Time Warner-AOL et du groupe de Ted Turner) et horizontale (Canal + et Nethold). Cette industrie, en comptant les 50 plus grandes compagnies audiovisuelles, a généré quelque 180 000 milliards de dollars (canadiens) en chiffres d'affaires en 1993⁴.

Ceux qui, à l'instar de la France et du Canada, considèrent que la culture, et plus spécifiquement l'audiovisuel, n'est pas une marchandise comme les autres, veulent protéger leur culture nationale et leur identité propre contre le danger du monopole culturel et audiovisuel américain. Cette invasion culturelle, que la France affronte depuis peu, le Canada l'a éprouvée depuis l'origine de sa radiodiffusion en 1920. Ainsi, selon l'expression de messieurs Caplan et Sauvageau, auteurs d'un important rapport sur la politique de la radiodiffusion au Canada, la France se « canadianise ».⁵

Selon les thèses en présence, la mondialisation constituerait une menace pour les identités culturelles, dans la mesure où elle engendre la standardisation culturelle. C'est l'essence même du débat sur l'exception culturelle et du concept, plus récent, de la diversité culturelle. Il s'agit de permettre aux cultures du monde entier de s'exprimer et de les protéger face au danger de l'uniformisation. D'où les stratégies déployées en France et au Canada.

Les stratégies mises en place

Ces stratégies comportent un double volet, défensif et offensif. Ainsi, la stratégie défensive a consisté à brandir l'arme de l'exception culturelle et à mettre en place des quotas. Sur le plan offensif, il a fallu instaurer des politiques de soutien à la production audiovisuelle. Le premier aspect de la stratégie défensive réside dans le principe de l'exception culturelle, initié par la France pour endiguer les dangers de la libéralisation des services audiovisuels et l'application des principes du GATT⁶. Pour ce faire, la France a demandé que la culture, au premier rang de laquelle figure l'audiovisuel, soit soustraite aux règles commerciales du GATT. Mais faute de consensus au niveau européen, ce principe est resté une coquille vide.

La position du Canada, lors de la négociation de l'Accord de libre échange de l'Amérique du Nord (ALENA) du 1^er janvier 1994, a été plus ferme alors que celui-ci a exigé et obtenu l'exclusion du secteur culturel des négociations. L'article 1205 de l'ALENA exclut donc l'ensemble du secteur culturel (audiovisuel, cinéma, édition, production de disques, édition sonore). À l'occasion des négociations de l'Accord multilatéral sur les investissements, en 1998, (AMI, conclu sous l'égide de l'OCDE⁷), le Canada et la France ont de la même façon exigé l'exclusion de ce secteur.

Le second aspect de la stratégie défensive est constitué par la réglementation du contenu. Au Canada, c'est en 1959 qu'a été adopté le premier règlement imposant aux télédiffuseurs un pourcentage précis de contenu canadien. Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC⁸) élabora un règlement semblable en 1970, portant le pourcentage annuel de contenu canadien à 60 % pour la programmation globale, et à 50 % pour celle diffusée pendant les heures de grande écoute. Cette mesure vise la « production d'émissions canadiennes de qualité, pouvant intéresser un grand nombre de téléspectateurs canadiens, quelle que soit la période de diffusion ».

Dans son énoncé de politique sur le contenu canadien à la télévision de 1983, le CRTC a introduit une certaine souplesse dans les exigences d'ordre quantitatif, imposées aux radiodiffuseurs. Dans sa politique, il vise à encourager la production d'œuvres audiovisuelles canadiennes diversifiées et de qualité. Ces exigences qualitatives se traduisent par l'obligation pour les radiodiffuseurs d'investir, en fonction de leurs situations propres, dans la production canadienne. L'adaptation des exigences de contenu canadien est rendue possible grâce à la possibilité reconnue au CRTC d'ajouter des conditions, lors de l'attribution ou du renouvellement des licences des titulaires.

En France, afin de sauvegarder la diffusion des cultures française et européenne, des obligations concernant la diffusion et la production d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques s'imposent aux chaînes de télévision, par la loi sur la liberté de communication audiovisuelle du 30 septembre 1986. Il s'agit des quotas de diffusion d'œuvres d'expression originale française (OEF) et d'œuvres européennes (OE), de la diffusion des films à la télévision ainsi que des quotas de production. Ainsi, toutes les chaînes de télévision doivent diffuser
50 % d'œuvres d'expression originale française et 60 % d'œuvres européennes sur l'ensemble de leur programmation. Outre ces quotas de diffusion, les chaînes doivent également respecter des quotas de production (décret du 17 janvier 1990).

À ces stratégies défensives s'ajoutent des stratégies offensives, comme le soutien à la production. À ce titre, l'audiovisuel canadien bénéficie d'un puissant système de soutien, provenant tant des autorités fédérales que provinciales. Grâce à ces aides, la production audiovisuelle et cinématographique canadienne s'est particulièrement développée. Une importante industrie audiovisuelle, animée par de puissants groupes, a fait du Canada l'un des premiers exportateurs de produits audiovisuels au monde. Au chapitre des fonds fédéraux, outre ceux accordés par Téléfilm Canada⁹, des sommes sont allouées par les câblo-opérateurs, en plus de pouvoir bénéficier de crédit d'impôt. Pour les années 1998-1999 et 1999-2000, le budget de Téléfilm Canada a été de 78,2 M $. L'action de Téléfilm Canada, par le biais de fonds d'aide, est complétée par celle de l'Office national du film. Par ailleurs, le Québec et l'Ontario ont mis au point un important système d'aide à la production audiovisuelle, complété par des mesures fiscales d'encouragement.

La France, quant à elle, dispose d'un dispositif d'aide à la production à la télévision et au cinéma puissant et original. En effet, ce système d'aides et de financements publics repose essentiellement sur un fond de soutien (le COSIP) alimenté en amont par une taxe additionnelle perçue sur les entrées en salle. Outre ces fonds, il existe également tout un programme européen de soutien à l'audiovisuel. Ces mesures ont permis à la France d'être en tête de la création audiovisuelle et cinématographie en Europe.

Les enjeux sont de taille et le danger est plus que perceptible puisque l'application des règles libre-échangistes du GATT, comme la clause fondamentale du traitement national¹⁰, remettrait en cause tous les mécanismes, canadiens et français, de protection et d'aides à l'audiovisuel et à la cinématographie.

Une plate-forme commune: la francophonie

Face à ce danger, la France et le Canada se sont unis, sur la scène de la francophonie pour faire admettre le droit à la différence culturelle. Lors du Sommet de Moncton (Nouveau-Brunswick, septembre 1999), appelé aussi Sommet de la diversité culturelle, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés « à promouvoir, dans le processus d'intégration en cours, le respect de la diversité culturelle, facteur indéniable de l'enrichissement du patrimoine culturel ».¹¹ Afin de promouvoir cette diversité, les pays membres de la francophonie veulent développer les industries culturelles et audiovisuelles francophones. D'ailleurs, la constitution d'un espace audiovisuel francophone, initiée par le Sommet du Québec (1987), à l'intérieur duquel circuleraient des biens audiovisuels francophones, s'inscrit dans une stratégie voulant assurer à la francophonie une place et un rayonnement sur les réseaux de l'audiovisuel et de la communication.

Jusqu'à présent, le Canada est parvenu à préserver son industrie culturelle du processus de libéralisation en l'excluant des négociations de l'Accord de libre échange avec les États-Unis et le Mexique. Pour combien de temps encore? Difficile de répondre à cette question. Les négociations en vue de la création d'une zone de libre échange des Amériques risquent de changer les données.

¹  Presque 85 % de films diffusés en salle, partout dans le monde, sont aujourd'hui produits à Hollywood.

²  Voir Mark Starowicz, « Citoyens de vidéo-américa », in Souveraineté et protectionnisme en matière culturelle, PUQ, 1991.

³  Un même groupe assure la création d'un personnage de fiction, la production musicale et audiovisuelle, la commercialisation de produits dérivés, la commercialisation électronique...

⁴  Annuaire statistique 1995, Observatoire européen de l'audiovisuel (www.obs.coe.int/index.html.fr).

⁵  Rapport du groupe de travail sur la politique de la radiodiffusion, Ottawa, Ministère des approvisionnements et Services Canada, 1986.

⁶  L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce régit, depuis 1947, l'organisation du commerce international et a permis de libéraliser les échanges commerciaux via de nombreux cycles de négociations commerciales et multilatérales. Il a été remplacé en 1995 par l'OMC (www.wto.org/). L'accord sur le commerce des services est le GATS (1993).

⁷  Organisation de coopération et de développement économique (www.ocde.org/index-fr.htm)

⁸  (www.crtc.gc.ca/)

⁹  Société d'État héritière de la Société de développement de l'industrie cinématographique canadienne. Créée en 1967, Téléfilm Canada (www.telefilm.gc.ca/) a pour mandat de soutenir le développement et la promotion des émissions de télévision et des longs métrages produits par le secteur privé canadien.

¹ 0 Cette clause requiert que, sur le territoire de chacune des parties contractantes, les produits en provenance de tout autre cocontractant soient traités comme les produits nationaux.

¹ 1 Voir Déclaration de Moncton (art.4).

* L'auteure est assistante à la recherche au Centre de recherche en droit public de l'Université de Montréal.

 

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