Accès à l'information

À la croisée des chemins

Louis Baribeau, avocat

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Une démocratie fonctionne à son meilleur quand les gens ont toutes les informations que la sécurité de la Nation permet », écrivait le président américain Johnson, en 1966, au moment de la signature de la Loi d'accès à l'information. Ces propos sont on ne peut plus d'actualité après les événements terroristes de l'automne 2001 alors que plusieurs agences gouvernementales ont restreint l'accès à des sites contenant de l'information stratégique. Comment aujourd'hui réaliser l'équilibre entre le plus grand accès possible à l'information et la sécurité de l'État?

L'accès à l'information est à la croisée des chemins. La tendance, dans certains États, est cependant de rendre public tout document complété qui n'est pas une exception

« La recette miracle n'existe pas. Nous sommes condamnés à inventer des nouvelles façons de faire », répond M^e André Ouimet, secrétaire et directeur des services juridiques à la Commission d'accès à l'information du Québec, lors du récent colloque Développements récents en droit de l'accès à l'information à Québec, organisé par le Service de la formation permanente. Ce colloque, qui a lieu 20 ans après l'adoption par l'Assemblée nationale de la Loi d'accès à l'information, marque un temps d'arrêt pendant lequel les juristes spécialisés dans ce domaine peuvent réfléchir sur les grandes tendances.

« Avant le 11 septembre, on était dans une tendance mondiale favorable à l'accès à l'information. Depuis le 11 septembre, on constate qu'il semble y avoir un certain ralentissement. La crise va durer un bon bout de temps », pense M^e André Ouimet. Cependant, il est important de tenir compte aussi de la tendance traditionnelle des Américains en matière d'accès à l'information formulée comme suit par Bill Clinton en 1993: « (...) je rappelle aux agences que notre mandat d'ouverture exige plus que de répondre purement et simplement aux demandes du public. Chaque agence a la responsabilité de distribuer l'information de sa propre initiative, et de favoriser l'accès public à travers l'utilisation des systèmes d'information électroniques ».

L'État en réseau

« Le chemin est-il tracé pour que le Québec se lance, à son tour, dans cette voie? », de demander M^e Ouimet. Il faudra transformer le cadre juridique actuel qui accorde l'accès uniquement sur demande. Ce système crée beaucoup de paperasse et de délais.

Dans plusieurs États modernes, on a déjà mis en place une nouvelle conception de l'accès à l'information. « Cette tendance est forte. On met sur serveurs publics tout document complété - non à l'état de brouillon - qui n'est pas une exception. Si cette règle était en place, elle changerait la nature du droit d'accès. Cela forcerait à l'analyse des documents dès leur préparation », pense M^e Pierre Trudel du Centre de recherche en droit public de l'Université de Montréal, dont la conférence portait sur les ajustements pour assurer la transparence de l'État en réseau.

Protection des renseignements personnels

Devant la place de plus en plus grande que prennent les nouvelles technologies, il est aussi nécessaire d'ajuster la protection des renseignements personnels. On n'a qu'à penser au projet de Québec de créer 10 000 points de service permettant à des professionnels de la santé de consulter des dossiers médicaux. Un des défis importants que le projet pose aux juristes est la dématérialisation du dossier médical.

« [La consultation à distance du dossier médical] devrait emporter les protections légales connues à l'égard de celui-ci, incluant nécessairement celle de sa confidentialité. De même, l'adoption d'une forme dématérialisée du dossier médical n'a pas d'impact sur les droits et obligations de l'établissement quant à la propriété de ce dossier et le contrôle strict qu'il doit assurer au moment de sa consultation et de son traitement », estime M^e Martin Dubois, du cabinet Bernier Beaudry, dans son texte sur la sécurité informationnelle.

Alors que la vie privée des usagers des établissements médicaux est protégée par les chartes et le Code civil du Québec, la confidentialité du dossier médical l'est spécifiquement par la Loi sur les services de santé et les services sociaux. Le devoir de confidentialité sera sous peu renforcé par l'ajout de l'article 62.1 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et la protection des renseignements confidentiels. Cette disposition va obliger les organismes à appliquer des mesures de sécurité propres à assurer le caractère confidentiel des renseignements personnels.

Pour sa part, le constitutionnaliste M^e Alain-Robert Nadeau a parlé de la protection constitutionnelle du droit à l'information. Ce droit prend racine dans le droit à la vie privée, lequel est fondé sur le droit de toute personne à la jouissance de ses biens. De plus, le droit au respect de la vie privée « était étroitement lié au droit applicable en matière d'intrusion physique », rappelle M^e Nadeau. Il précise qu'à l'ère préindustrielle « la vie se déroulait principalement autour de la résidence et la protection du domicile répondait aux principaux besoins en matière de vie privée ».

Après avoir passé en revue la jurisprudence constitutionnelle américaine et canadienne, il fait le constat suivant: « En associant la protection constitutionnelle aux intérêts de propriété ou à la relation de confidentialité entre l'individu et le détenteur des informations personnelles, [les cours suprêmes du Canada et des États-Unis] ont biaisé leur analyse dès le départ puisque les informations personnelles détenues par les tiers ne soulèveront que rarement des intérêts de propriété », croit M^e Nadeau. Il considère qu'une telle interprétation restrictive a vidé de son sens le droit au respect de la vie privée eu égard à la composante informationnelle de ce droit.

Ce colloque a donc permis de prendre conscience que le droit de l'information, tant jurisprudentiel que législatif, est à la croisée des chemins. En cette époque de grands changements technologiques, un temps d'arrêt est nécessaire pour continuer d'ajuster l'encadrement juridique en ce domaine.

Le droit d'accès et ses restrictions

Lors du colloque sur l'accès à l'information, M^e Lyette Doré, vice-présidente aux communications et affaires publiques pour la compagnie de production la Fête, a fait le bilan des 20 ans de la législation canadienne en matière d'accès à l'information gouvernementale et de protection des renseignements personnels. Dans son volumineux article, M^e Doré a passé en revue les droits d'accès, les mécanismes d'accès et les développements jurisprudentiels. Elle a aussi fourni de nombreuses statistiques sur les demandes d'accès et leur traitement.

De son côté, M^e Pierre Laurin, du cabinet Flynn, Rivard, a discuté de la nature des catégories de documents dont la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels restreint l'accès. Ce sont les opinions juridiques, les avis, les recommandations et les analyses.

Opinion juridique

En jurisprudence, la définition d'opinion juridique n'a pas posé de difficultés particulières. Dans la cause Laffont c. Ville de Saint-Hyacinthe¹ on l'a définie comme étant « une proposition de nature juridique comportant une appréciation qui engage son auteur, en l'occurrence son avocat ». Cette définition n'a à peu près pas changé au cours des années.

Avis

La notion d'avis a posé davantage de difficultés. La décision charnière à ce sujet est Deslauriers c. Québec (Sous-ministre de la Santé et des Services sociaux,² où la Commission d'accès a précisé qu' « à partir du moment où l'organisme, ou quelqu'un pour lui, procède à une évaluation des faits, ou porte sur ceux-ci un jugement de valeur, en fonction de ce qui devrait être fait par le décideur, la loi permet à l'organisme de garder le secret ».

Recommandation

Un avis ne propose pas nécessairement une ligne de conduite. Par contre, la recommandation par essence en propose une, comme l'ont indiqué de nombreuses décisions.

Analyse

« L'avis ou la recommandation peuvent faire appel à l'intuition et la subjectivité, mais l'analyse fait appel à l'objectivité. L'analyse est plus technique et logique. C'est un document froid, factuel, chiffré », dit M^e Laurin. (L. B.)

¹  [1995] C.A.I. 85.

²  [1991] C.A.I. 311.

 

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