Les protocoles d'entente portant sur les projets immobiliers

Aléas et caveat

Joy Goodman, avocate

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Le droit foncier peut sembler un sujet aride, rébarbatif et peu à la mode. Cependant, il fait parfois intervenir de grandes questions d'ordre public et les principes de régie municipale. » Ainsi commence le jugement majoritaire de la Cour suprême dans l'affaire Pacific National¹. Cet arrêt fait partie d'une trilogie de jugements récents, rendus respectivement par la Cour suprême du Canada², la Cour d'appel du Québec³ et la Cour supérieure du Québec⁴, qui traitent de cas où un conseil municipal, initialement favorable à un projet immobilier, change de cap sous la pression de groupes de citoyens et empêche en cours de route sa réalisation.

Dans tous les cas, il s'agissait de projets d'envergure, planifiés de longue date, et pour lesquels le promoteur avait investi des sommes et des efforts substantiels au moment de l'acte de la municipalité, entraînant l'abandon du projet.

Pacific National

Dans l'affaire Pacific National, BCEC, une société d'État du gouvernement de la Colombie-britannique, a voulu développer un vaste secteur dont elle était propriétaire. BCEC devait procéder elle-même au développement de la première phase et vendre le reste des terrains (la Phase II) à un promoteur privé. BCEC et la ville de Victoria ont signé un accord-cadre prévoyant les grands paramètres du projet, aux termes duquel le promoteur devait, entre autres, aménager routes, sentiers pédestres, espaces verts et une digue. BCEC a vendu les terrains de la Phase II à Pacific National Investments (PNI), en cédant à l'acquéreur ses droits et obligations en vertu de l'accord-cadre. Après la conclusion de ces ententes, la ville a approuvé un plan de subdivision et a adopté le zonage nécessaire pour la réalisation du projet. Pour sa part, PNI a procédé à l'aménagement des parcs et à l'exécution des autres travaux auxquels elle était tenue aux termes de l'accord. Elle a construit des condominiums sur une partie du terrain, laissant à plus tard le développement immobilier projeté sur les plans d'eau.

Le projet de condominiums a connu un franc succès. Les résidants appréciaient surtout la tranquillité du milieu et la visibilité non interrompue des plans d'eau. Imaginez leur mécontentement lorsque, quelques années plus tard, les détails du développement futur des plans d'eau sont divulgués et les gens apprennent que le promoteur envisage faire de ce secteur « un lieu achalandé, bruyant et débordant d'activités » et que la visibilité des plans d'eau risquait fort d'être compromise par la construction d'édifices de trois étages. Craignant une atteinte à leur qualité de vie, les résidants font part de leurs inquiétudes au conseil municipal, qui décide de modifier le zonage pour interdire la construction de tout autre ensemble résidentiel et limiter la hauteur des bâtiments à un étage. À la suite de ces événements, PNI intente des procédures judiciaires contre la ville de Victoria: son action allègue que la Ville aurait contrevenu à un engagement sous-tendant le protocole d'entente, soit celui de maintenir en vigueur le zonage actuel, le temps de réaliser le projet.

La Cour suprême, dans un jugement à quatre contre trois, rejette l'action. Citant une doctrine et une jurisprudence abondantes, le juge Louis LeBel, s'exprimant au nom de la majorité, affirme qu'en l'absence d'une disposition législative lui permettant de le faire, une municipalité n'a pas le pouvoir de conclure un contrat ayant pour effet de restreindre l'exercice de son pouvoir de réglementation. « La décision d'une municipalité d'exercer ses pouvoirs de réglementation pour modifier le zonage d'un bien-fonds en vue d'assurer que le zonage de son territoire continue de refléter le choix le plus judicieux qu'elle puisse faire est une décision légitime qui fait vraiment partie de son pouvoir de réglementation »⁵. Se commettre à créer un zonage particulier ­ même le fait de s'engager à maintenir en vigueur le zonage actuel ­ irait à l'encontre de ce principe⁶.

Ville de Repentigny c. Les Habitations de la Rive-nord

Le deuxième jugement est celui de la Cour d'appel dans Ville de Repentigny c. Les Habitations de la Rive-nord.⁷ La Ville et le promoteur avaient signé un protocole d'entente prévoyant des obligations de part et d'autre, y compris l'obligation pour la Ville de modifier le zonage pour permettre le projet. Les parties avaient même procédé aux cessions et échanges de terrains y prévus, incluant la cession pour la somme d'un dollar par le promoteur d'un terrain nécessaire pour construire une bretelle de sortie d'autoroute. Plus tard, l'opposition locale se mobilise, et la Ville refuse de donner suite à son engagement de modifier le zonage.

La Cour, suivant le raisonnement de la Cour suprême, déclare que le fait pour la Ville de souscrire à un engagement ultra vires ­ soit celui d'adopter un zonage particulier ­ entraîne la nullité absolue du contrat (art. 1417 C.c.Q). La nullité d'un contrat conclu en contravention d'une règle d'ordre public ne peut entraîner une condamnation aux dommages, mais uniquement la résolution du contrat et la remise en état des parties. La restitution du terrain cédé étant dans les faits « non souhaitable », il y avait lieu de décréter la restitution par équivalent (art. 1700 C.c.Q.). C'est ainsi que la ville a fini par garder le terrain de la bretelle d'autoroute, mais a dû payer au promoteur sa juste valeur marchande.

Sibeca c. Frelighsburg

Le troisième jugement, celui de la Cour supérieure dans Sibeca c. Frelighsburg⁸ (maintenant en appel), concernait un important projet domiciliaire et récréatif qui a fini par susciter l'ire d'une partie importante de la population. Le projet avait été approuvé conditionnellement par la Ville; le promoteur avait déposé son plan de subdivision et commencé la construction des chemins. Des élections municipales eurent lieu et le nouveau conseil modifia le règlement d'urbanisme pour empêcher la réalisation du projet. Le promoteur intente, avec succès, une action en dommages.

Le juge Guy Arsenault a qualifié les agissements de Frelighsburg de discriminatoires et entachés de mauvaise foi. Or, il faut être très prudent dans la qualification des intentions d'un conseil municipal, qui doit rester à l'écoute des préoccupations des citoyens et qui normalement agit selon « sa perception » du bien public. À la lumière des jugements des instances d'appel, le jugement dans Sibeca est probablement erroné en droit. C'est ce qui sera possible de vérifier avec le jugement de la Cour d'appel.

Faut-il modifier la loi?

Le principe qui invalide, en l'absence de législation l'autorisant, tout engagement de la part d'une ville d'adopter ou de maintenir un zonage particulier ­ même dans un contexte où le promoteur a déjà commencé à remplir ses engagements envers la ville ­ n'est pas sans créer de sérieux problèmes. Premièrement, la nature aléatoire du zonage ajoute aux risques économiques du projet, et ce dans une sphère d'activité où le niveau de risque est déjà élevé. De plus, le fait que le contrat soit entaché de nullité absolue laisse entrevoir la possibilité que le promoteur cherche lui-même à s'en défaire, chacun des contractants ayant le droit d'invoquer la nullité absolue du contrat⁹.

Que faire alors? Il est, en effet, difficile, sinon impossible, pour un promoteur de se prémunir adéquatement contre un changement de zonage qui survient en cours de projet. La capacité contractuelle des municipalités étant régie par la législation provinciale, une disposition législative peut, expressément ou par implication, autoriser une ville à lier son pouvoir réglementaire. Il apparaît souhaitable que le législateur modifie la loi pour donner finalité aux protocoles d'entente, à condition que ceux-ci soient dûment approuvés par le conseil municipal et soumis à la consultation publique ou au processus référendaire en cas de modification du règlement de zonage. Une autre piste de solution (l'une n'exclut pas l'autre) serait d'élargir la juridiction de la Commission municipale, pour permettre à un tribunal administratif spécialisé qui est à l'abri de la pression politique dont un conseil municipal est inévitablement sujet, de siéger en appel des décisions des villes en matière d'urbanisme, tout comme le fait son homologue ontarien, l'Ontario Municipal Board¹⁰. *

¹  Pacific National Investments Ltd. c. Ville de Victoria, [2000] 2 R.C.S. 919, pages 927 à 928.

²  Ibid.

³  Repentigny c. Habitations de la Rive-Nord, REJB 2001-24066 (C.A., le 9 mai 2001, demande d'autorisation d'en appeler en C.S.C. discontinuée).

⁴  Entreprises Sibeca c. Frelighsburg, JE 2001-2051, REJB 2000-22140 (C.S., le 14 décembre 2000, en appel: 500-09-010537-017).

⁵  Note 1, page 956.

⁶  Ibid, pages 951 à 952.

⁷  Op. cit., Note 3.

⁸  Note 4.

⁹  Baudouin et Jobin, Les Obligations, 5e éd., Éditions Yvon Blais, 1998, par. 398, à la page 329.

¹ 0 Planning Act, Ontario, R.S.O. 1990, c. P-13 ; Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1990, c. O-28, art. 35 à 38.

 

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