Décisions des conseils de la magistrature

Normes de révision applicables

Lise I. Beaudoin, avocate

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Un banc de neuf juges de la Cour suprême du Canada rétablissait unanimement, le 7 février dernier, la décision du Conseil de la magistrature du Nouveau-Brunswick¹ qui, ayant écarté la recommandation d'un comité d'enquête institué pour examiner la conduite de la juge Jocelyne Moreau-Bérubé de la Cour provinciale, imposait à cette dernière une sanction plus sévère en recommandant sa révocation, à la suite notamment des commentaires désobligeants qu'elle formulait à l'endroit des résidents de la péninsule acadienne. Sous la plume de la juge Louise Arbour, la Cour suprême renverse ainsi la décision de la Cour d'appel de cette province qui, confirmant la décision de la Cour du Banc de la Reine, avait conclu entre autres que le Conseil de la magistrature a outrepassé sa compétence en ne tenant pas compte des conclusions de fait du comité d'enquête. Rappelons que le comité d'enquête avait recommandé que la juge Moreau-Bérubé soit réprimandée.

Bien que les faits se déroulent au Nouveau-Brunswick et soient régis par les lois de cette province, les principes de droit administratif énoncés par la Cour suprême dans l'affaire impliquant la juge Moreau-Bérubé trouvent tout aussi bien application au Québec

Bien que les faits se déroulent au Nouveau-Brunswick et soient régis par les lois de cette province, les principes de droit administratif énoncés par la Cour suprême dans cette affaire trouvent tout aussi bien application au Québec.

Les faits en bref

Alors qu'elle présidait une audience de détermination de la peine dans une affaire d'introduction par effraction et de vol impliquant deux personnes aux casiers judiciaires fort chargés, la juge Moreau-Bérubé a fait des commentaires très désobligeants au sujet des résidants de la péninsule acadienne². Trois jours plus tard, elle a présenté ses excuses. Le Conseil de la magistrature a reçu plusieurs plaintes alléguant l'inconduite et l'inaptitude de la juge intimée à continuer d'exercer ses fonctions de juge d'une cour provinciale. Les membres majoritaires d'un comité d'enquête ont conclu que les commentaires de l'intimée étaient « incorrects, inutiles, insensibles, insultants, dérogatoires, agressants et inappropriés » et qu'ils constituent une inconduite. Mais pour eux, la juge était toujours apte à exercer ses fonctions car il n'a pas pu être établi qu'elle démontre une croyance ferme nuisant ou pouvant nuire à son impartialité dans ses jugements. Ils ont recommandé une réprimande.

En application du par. 6.11(4) de la Loi sur la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick, le Conseil de la magistrature devait ensuite rendre une décision « en se fondant sur les conclusions du rapport » du comité. Malgré les conclusions du comité, le Conseil a considéré que les commentaires de l'intimée avaient donné lieu à une crainte raisonnable de partialité et miné la confiance du public. Il a recommandé la révocation de la juge. Celle-ci a déposé une requête en révision judiciaire de la décision du Conseil.

La Cour du Banc de la Reine a annulé la décision du Conseil au motif principal que celui-ci a outrepassé sa compétence en ne tenant pas compte de certaines conclusions de fait du comité, notamment celle selon laquelle la juge « n'avait pas d'idées préconçues, qu'elle ne croyait pas à ce qu'elle avait dit, qu'elle n'avait pas une croyance établie ou une conviction dans les paroles qu'elle a prononcées ». Selon elle, le Conseil « était lié par la Loi aux conclusions de fait de son comité ».

Partageant l'avis de la Cour du Banc de la Reine, la Cour d'appel du Nouveau-Brunswick a rejeté l'appel dont elle fut saisie, affirmant que le Conseil de la magistrature aurait dû faire preuve de retenue à l'égard de la décision du comité d'enquête, de la même façon qu'un tribunal d'appel doit le faire lorsqu'il examine les conclusions de fait d'un juge de première instance. Le Conseil de la magistrature en a appelé de cette décision à la Cour suprême.

Questions en litige

Le pourvoi en Cour suprême soulève deux questions principales: la Cour d'appel a-t-elle commis une erreur de droit en concluant que le Conseil avait outrepassé sa compétence en ne tenant pas compte de certaines conclusions de fait du comité d'enquête?; et compte tenu du rapport du comité d'enquête, des propos de la juge Moreau-Bérubé et de tous les autres éléments de preuve dont le Conseil disposait, la conclusion selon laquelle la juge intimée ne pouvait plus exercer la charge de juge de la Cour provinciale était-elle justifiable?

Éventail des normes de révision

D'entrée de jeu, la juge Arbour annonce qu'il faut examiner ces questions d'après la norme de révision applicable. Et bien que l'énoncé de cette norme constitue une partie cruciale de l'analyse, elle note que les tribunaux d'instance inférieure n'y ont consacré que très peu d'attention. Elle formule donc en tout premier lieu « des observations d'ordre général sur le degré de retenue dont les tribunaux doivent faire preuve à l'égard des décisions des conseils de la magistrature portant sur l'inamovibilité des juges des cours provinciales avant d'aborder les questions particulières découlant de cet appel ».

La juge Arbour rappelle que la Cour suprême en est venue à favoriser une approche pragmatique et fonctionnelle quant à la détermination de la norme de révision applicable à la décision d'un tribunal administratif³. Cette approche donne lieu à un éventail de degrés de retenue requis. Aussi rappelle-t-elle que « traditionnellement, la norme de la 'décision correcte' et la norme du 'caractère manifestement déraisonnable' étaient les deux seules méthodes à la disposition de la cour appelée à exercer le contrôle judiciaire. Mais dans Southam, la norme de la 'décision raisonnable simpliciter' a été appliquée, étant jugée la plus fidèle à l'intention du législateur quant à la compétence conférée au tribunal. En effet, la Cour a affirmé que l'éventail des normes existantes était un spectre dont l'une des extrémités exige 'le moins de retenue' et l'autre en exige 'le plus' ».

À l'extrémité exigeant le moins de retenue se trouve la norme de la décision correcte, qui prévoit relativement peu de retenue à l'égard de la décision faisant l'objet de la révision et confère à la cour un vaste pouvoir discrétionnaire d'enquête, tandis qu'on retrouve à l'extrémité exigeant le plus de retenue la norme de la décision manifestement déraisonnable. La norme de la décision raisonnable simpliciter, ou celle de la décision déraisonnable, se situe vers le milieu de cet éventail.

Facteurs de détermination

Pour déterminer la norme de révision applicable à la décision d'un tribunal administratif, il faut tenir compte de quatre facteurs principaux, dont aucun n'est concluant en soi: (1) la nature du problème faisant l'objet de la révision et la question de savoir s'il s'agit d'une question de droit, d'une question de fait ou d'une question mixte de droit et de fait; (2) le libellé de la loi habilitante du tribunal administratif et, ce qui est le plus important, la question de savoir s'il existe une clause privative; (3) l'objet de la loi habilitante du tribunal administratif et la question de savoir si cet objet se prête à une moins grande ou à une plus grande retenue; et (4) la question de savoir si le tribunal administratif possède une expertise particulière relativement à la question faisant l'objet de la révision.

Disons tout de suite qu'en l'espèce, l'examen minutieux de ces facteurs, en particulier des deux derniers, mène la juge Arbour à conclure qu'il « faut faire preuve d'un degré de retenue élevé à l'égard des décisions du Conseil de la magistrature ».

La loi habilitante

La Cour suprême souscrit à l'analyse du juge dissident de la Cour d'appel qui a assimilé l'expression « en se fondant sur » figurant au par. 6.11(4) de la Loi sur la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick à l'expression « en tenant compte de », par opposition à « étant lié par ». Prétendre que cette expression lie le Conseil donne naissance à des contradictions et incongruités dans la Loi. En l'espèce, la Loi indique clairement que c'est le Conseil qui doit décider de la sanction à imposer, s'il y a lieu. On ne peut interpréter le terme « en se fondant sur » au par. 6.11(4) comme permettant une renonciation à ce pouvoir.

Compte tenu de la norme de révision applicable à la façon dont le Conseil a conçu la portée de son mandat selon son interprétation du par. 6.11(4) de sa loi habilitante, soit la norme de la décision raisonnable simpliciter, le juge siégeant en révision et les juges majoritaires de la Cour d'appel n'auraient pas dû substituer leur interprétation de cette disposition à l'interprétation adoptée par le Conseil.

Décision justifiable

Pour la Cour suprême, la décision finale du Conseil de recommander la révocation de la juge Moreau-Bérubé est justifiable. Pour elle, le Conseil doit atteindre son objectif en rendant des décisions ayant une certaine autorité et un certain caractère définitif, et ses conclusions sur les questions mixtes de droit et de fait exigent un degré élevé de retenue et ne doivent pas être modifiées à moins d'être manifestement déraisonnables, estime le Cour suprême. Il était du pouvoir du Conseil de tirer ses propres conclusions et, vu la grande portée et la nature généralisée des commentaires désobligeants de la juge Moreau-Bérubé, il serait difficile de qualifier de manifestement déraisonnable la conclusion du Conseil. Même selon la norme de la décision raisonnable simpliciter, il n'y a aucun motif justifiant la modification de la décision du Conseil, estime la Cour suprême. Elle accueille donc le pourvoi et rétablit la décision du Conseil de la magistrature du Nouveau-Brunswick.

Nature des conseils de la magistrature

Les conseils de la magistrature sont uniques parmi les tribunaux administratifs et les organismes disciplinaires professionnels, écrit la cour. Et même si leur composition varie selon les provinces, ces organismes disciplinaires ont tous la même fonction importante: « la responsabilité de veiller à l'intégrité de l'ensemble de la magistrature » (Therrien (Re), [2001] 2 R.C.S. 3).

Le Conseil de la magistrature du Nouveau-Brunswick est formé d'au moins sept juges, dont deux au moins sont de la Cour d'appel. Il est éminemment qualifié pour rendre une décision au sujet de la conduite d'un juge, notamment dans les cas où des questions de crainte de partialité et d'indépendance judiciaire se posent. Par conséquent, « le Conseil est au moins aussi qualifié, et probablement plus qualifié qu'un juge de la Cour du Banc de la Reine siégeant seul pour tirer des conclusions relatives à des questions d'indépendance judiciaire, d'inamovibilité et de crainte de partialité ». Pour la Cour suprême, il « serait absurde pour un juge siégeant seul et pour un tribunal d'appel de faire preuve de peu de retenue à l'égard des décisions du Conseil dans un domaine où ils n'ont aucune expertise additionnelle ».

Par ailleurs, souligne la juge Arbour, les conseils de la magistrature ainsi que les cours de révision doivent demeurer fort conscients du degré élevé de protection qui s'attache aux commentaires que font les juges dans le cadre de la conduite des audiences. Une partie de l'expertise du Conseil de la magistrature consiste à apprécier la distinction entre les actes contestés des juges qui peuvent être traités au moyen d'un processus d'appel normal et ceux qui sont susceptibles de menacer l'intégrité de la magistrature dans son ensemble, exigeant donc une intervention par l'application des dispositions disciplinaires de la Loi. Notons en passant qu'au Québec il appartient à la Cour d'appel de prononcer la recommandation définitive concernant la révocation d'un juge d'une cour provinciale. (L.I. B.)

¹  Voir le texte de la décision au <http://www.lexum.umontreal.ca/fr/rec/html/moreau.fr.html>.

²  Tel qu'en fait foi l'extrait de ses commentaires tiré de Conseil de la magistrature (N.-B.) c. Moreau-Bérubé, (2000) 233 R.N.-B. (2e) 205, 2000 NBCA 12, par. 5, reproduit dans la décision de la Cour suprême.

³  Pushpanathan, ]1998] 1 R.C.S. 982; Baker, [1999] 2 R.C.S. 817 et Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748.

 

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