Récents développements en droit municipal

Une année résolument fertile

Claude Duchesnay, avocat

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Droits acquis, balises du pouvoir général des municipalités de faire des règlements pour assurer la paix, l'ordre et le bon gouvernement, en passant notamment par la question épineuse des courtes prescriptions. Outre les fusions, cette dernière moisson en droit municipal aura été des plus diversifiée. C'est du moins ce qui ressort du colloque annuel sur les récents développements en droit municipal, présenté par le Service de la Formation permanente du Barreau du Québec.

Le bâtonnier Francis Gervais a présidé le colloque du Service de la formation permanente

« L'année 2001 a certainement été une année fertile dans le domaine municipal », a déclaré le bâtonnier Francis Gervais, qui présidait la conférence. « C'est notamment l'année où le gouvernement a mis en oeuvre sa Loi portant réforme de l'organisation territoriale des régions métropolitaines de Montréal¹et les amendements introduits par la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale², relative aux Municipalités régionales de comté (MRC) à caractère rural. »

L'an 2001 a également été l'année de la réforme des cours municipales. « Désormais, les cours municipales, comme celles examinées par la Cour suprême, n'existeront plus. Le projet du gouvernement tend davantage vers une magistrature municipale permanente, remarque M^e Gervais. Toutefois, l'éclat médiatique de ces dossiers a peut-être fait passer sous silence d'autres sujets d'importance pour le monde municipal qui seront traités aujourd'hui. »

D'entrée de jeu, M^e Gilles Lareau a traité de l'accès à l'information en matière de fiscalité municipale au Québec, une situation qui interpelle le fragile équilibre entre les principes de transparence de l'administration et de la protection de la vie privée. Puis, M^e Pierre Laurin a dégagé les contours des pouvoirs municipaux relatifs aux dérogations mineures et aux plans d'implantation et d'intégration architecturale, afin d'en clarifier les conditions d'exercice et la norme de contrôle judiciaire. M^e François Joubert a ensuite questionné certaines applications de la courte prescription municipale, alors que M^e François Marchand révélait les dessous des droits acquis.

En après midi, M^e Johanne Brassard a livré une analyse détaillée des modifications apportées par la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale. Alors que les fusions municipales attiraient les feux de la rampe, cette réforme, qui a passé plus inaperçue, semble avoir permis au gouvernement de répondre à la majorité des attentes du milieu rural qui a ressenti l'urgence de faire contrepoids aux nouvelles mega-structures urbaines.

En guise de conclusion, M^e Ronald Sirard a dressé un inventaire de l'encadrement juridique de la gestion des ressources humaines dans les municipalités et M^e Marc Lalonde a scruté l'exercice du pouvoir général des municipalités de faire des règlements pour assurer la paix, l'ordre et bon gouvernement.

Qui prescrit quoi et quand

« Depuis l'arrêt Doré³, la Cour suprême du Canada a confirmé l'application aux municipalités de l'article 2930 C.c.Q. en matière de préjudice corporel réclamées par la victime immédiate atteinte dans son intégrité physique, ainsi que sa préséance sur les courtes prescriptions prévues par les différentes lois applicables en matière municipale dont l'article 585 de la Loi sur les cités et villes⁴ », rappelle M^e François Joubert.

Qu'en est-il du délai de prescription applicable aux réclamations pour préjudice moral et matériel de même qu'aux réclamations des tiers? Le juriste présente une analyse détaillée des décisions rendues depuis l'arrêt Doré jusqu'au récent arrêt Tarquini⁵.

« Lorsque les dommages moraux et matériels réclamés ne résultent pas d'un préjudice corporel, par exemple dans des cas de réclamations pour atteinte à la réputation ou arrestation abusive et injustifiée, les courtes prescriptions du droit municipal recevront application malgré l'article 2930 C.c.Q. », fait remarquer M^e Joubert.

Toutefois, en ce qui concerne les recours pour dommages moraux et matériels intentés par des personnes autres que la victime immédiate de l'atteinte à l'intégrité physique, la question reste ouverte. « Bien que la Cour d'appel semble élargir la portée de l'article 2930 C.c.Q. dans ces cas, le point demeurera en litige tant que la Cour suprême ne se sera pas prononcée. »

Spectacles et droits acquis

« La Cour suprême vient tout juste de rendre une importante décision en matière de droit acquis », enchaîne M^e François Marchand. Dans une affaire qui a fait couler beaucoup d'encre⁶, le plus haut tribunal du pays a décidé qu'un établissement de type bar et spectacle reste protégé par la théorie des droits acquis même si on modifie la nature des spectacles western pour offrir des prestations à caractère érotique.

M^e Marchand révèle les jalons essentiels de cet arrêt de la Cour suprême. Il dresse le portrait des droits acquis dans une situation de changement, de modification, d'extension de l'usage dérogatoire, d'agrandissement et d'ajout d'une construction.

« Il faut qualifier la nature de l'usage pour en découvrir la limite et démontrer un inconvénient majeur à la modification de l'exercice du droit, plaide M^e Marchand. De plus, puisqu'il s'agit d'une affaire de droit public, les principes de réglementation de l'aménagement du territoire applicables en common law sont également pertinents ».

« L'affaire de Saint-Romuald deviendra certainement la référence en ce qui concerne la délimitation, le maintien ou la perte des droits acquis, estime l'avocat. Il faut atteindre le juste équilibre entre le droit d'une personne à utiliser sa propriété et à en jouir, et le pouvoir de la collectivité d'améliorer les agréments dont bénéficient les autres propriétaires touchés par les règlements qui régissent l'aménagement du territoire. »

Sur mesure

Quelles sont les règles qui s'appliquent à ceux et celles qui travaillent dans le domaine public? M^e Ronald Sirard propose un inventaire de l'encadrement juridique de la gestion des ressource humaines dans le domaine municipal. « Le statut de corporation de droit public des municipalités fait que les pouvoirs de gestion doivent trouver leur source dans la législation qui leur donne existence. »

L'encadrement juridique du droit de gérance de l'employeur municipal se situe donc dans un contexte très particulier qui découle de la nature publique de la corporation municipale et de la nature des services qu'elle rend. Selon M^e Sirard, cette constatation suscite la prudence surtout lorsqu'on tente d'importer à ce milieu une approche et des règles en matière de relation de travail, de droit du travail et de gestion des ressources humaines qui prennent origine dans un contexte d'entreprises privées.

Pour l'avocat, il importe de mieux identifier les conséquences juridiques et organisationnelles de cette situation particulière et d'interroger la pertinence, l'opportunité et l'efficacité administrative de ces contraintes et limites imposées par le législateur.

« Il faut renverser le fardeau de la preuve, estime-il. Il y aurait plutôt lieu de concevoir ces corporations comme des institutions autonomes dotées de l'ensemble des pouvoirs nécessaires à la réalisation de mandats qui lui sont dévolus, sauf ceux spécifiquement retirés, et qu'ils doivent exercer sous une surveillance prédéfinie. »

Balises

« Les practiciens du droit municipal se sont longuement interrogés sur la portée réelle des pouvoirs généraux de réglementation propres au domaine municipal », souligne M^e Marc Lalonde. Ces pouvoirs autorisent les municipalités à faire des règlements pour assurer notamment « la paix, l'ordre et le bon gouvernement » sur leur territoire.

M^e Lalonde questionne les balises qui encadrent l'exercice de ces pouvoirs généraux. « Depuis l'arrêt Ville de Hudson⁷, il n'est plus permis de mettre en doute le droit des municipalités d'adopter des règlements en vertu de leurs pouvoirs généraux de réglementation », remarque-t-il. Ces pouvoirs s'ajoutent aux pouvoirs spécifiques existants. Ils permettent aux municipalités de traiter des questions nouvelles et évolutives sans qu'il soit nécessaire de modifier leur loi habilitante.

« La portée et les limites des pouvoirs généraux sont relativement bien définies, estime l'avocat. Toutefois, en pratique, le contrôle judiciaire des règlements qui touchent la paix, l'ordre, le bon gouvernement et le bien-être général, fait appel à des valeurs qui évoluent avec le passage du temps et qui peuvent être difficile à identifier. »

La déférence dont doivent faire preuve les tribunaux à l'égard de choix politiques des élus municipaux risque-t-elle d'être entachée? Pour M^e Lalonde, il reste à savoir si Ville de Hudson engendrera un regain de popularité à l'endroit des pouvoirs généraux de réglementation comme exutoire, selon les termes d'une décision de la Cour supérieure, à l'imagination fertile, sinon parfois débridée, des édiles municipaux.

¹ . (L.Q. 2000, c. 56)
2. (L.Q. 2001, c.25)
3. Doré c. Ville de Verdun [1997] 2 R.C.S. 862.
4. L.R.Q., c. C-19.
5. Ville de Montréal c. Tarquini [2001] R.J.Q. 1405.
6. Saint-Romuald (Ville de) c. Olivier, Cour suprême, 5 décembre 2001 CSC 57.
7. 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40.

 

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