Vérifications et enquêtes

Alain-Robert Nadeau, avocat*

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Le 21 novembre dernier, la Cour suprême du Canada rendait deux décisions concernant l'utilisation des pouvoirs de vérification et d'enquête par l'Agence des douanes et du Revenu du Canada (l'ADRC).

De façon plus particulière, il s'agissait de déterminer dans quelles circonstances les éléments de preuve obtenus conformément aux pouvoirs de contrainte d'un vérificateur pouvaient être utilisés aux fins d'une enquête ou d'une poursuite relative à une infraction de nature criminelle sans qu'il y ait de violation des droits que la Charte canadienne des droits et libertés garantit au contribuable. Il s'agit des affaires R. c. Jarvis (2002) et R. c. Ling (2002). La première est l'arrêt de principe et la seconde étant un cas d'application.

La question est fondamentale puisque la prolifération croissante des interventions gouvernementales dans la société canadienne, dont l'efficacité dépend de l'obtention d'informations et de l'institution de normes de contrôle, ainsi que l'accroissement du volume de la législation ont contribué à la multiplication exponentielle des immixtions de l'État dans la vie privée des individus.

En matière d'impôt sur le revenu, ce constat est d'autant plus vrai puisque le processus de perception des impôts repose principalement sur l'autocotisation et l'autodéclaration. Ainsi, la tâche d'estimer le montant d'impôt annuel payable et d'en informer l'ADRC dans une déclaration de revenu incombe aux contribuables. La franchise, l'honnêteté et l'intégrité du contribuable, on le comprendra aisément, apparaissent comme étant les jalons essentiels du système d'imposition.

Il peut arriver cependant que les contribuables tentent, pour paraphraser la juge Wilson dans l'arrêt Mckinlay Transport (1990), de « tirer profit du régime d'autodéclaration pour tenter d'éviter de payer sa pleine part du fardeau fiscal en violant les règles énoncées dans la Loi ». D'où, bien sûr, la nécessité que le ministre du Revenu du Canada, responsable de l'administration de l'ADRC et de l'application de la Loi de l'impôt sur le revenu (L.I.R.), dispose, en vue de la surveillance de ce régime de réglementation, de large pouvoirs de vérification des déclarations des contribuables et de l'examen de tous les documents qui peuvent en justifier le contenu déclaratif.

Les principaux pouvoirs conférés au Ministre se retrouvent à l'article 231.1 de la L.I.R. Aux termes du premier paragraphe, une personne autorisée par le Ministre peut « inspecter, vérifier ou examiner » une vaste gamme de documents. La disposition prévoit aussi qu'au cours de la vérification, la personne autorisée peut pénétrer dans tout lieu (autre d'une maison d'habitation) et de requérir de la personne présente « toute l'aide raisonnable et de répondre à toutes les questions pertinentes à l'application et à l'exécution de la présente loi ».

Ces pouvoirs de contrainte, certainement de la nature d'une fouille, d'une perquisition ou d'une saisie seraient assurément contraire aux garanties constitutionnelles s'ils n'étaient pas effectués dans le cadre d'un régime de réglementation. Tant au Canada qu'aux États-Unis, les cours suprêmes ont reconnu une distinction entre les infractions de nature administrative ou réglementaire et celles de nature criminelle; seules ces dernières exigeant le respect des normes constitutionnelles les plus strictes.

Il serait certainement déraisonnable d'exiger qu'un vérificateur de l'ADRC se munisse d'un mandat de perquisition afin de procéder à un examen de routine qui ne vise qu'à s'assurer l'application du régime de réglementation prévu à la L.I.R., tout comme il serait déraisonnable que le même vérificateur puisse obtenir et cumuler des éléments de preuve pour être utilisés dans une procédure criminelle en utilisant des mécanismes plus souples. La question essentielle consiste incidemment à tracer la démarcation entre ces deux situations.

Où se trouve donc la ligne de démarcation? C'est à cette importante question que se sont penchés les juges Iacobucci et Major, qui écrivaient pour une cour unanime, dans l'arrêt Jarvis (2002). Techniquement, la question constitutionnelle consistait à déterminer dans quelle mesure l'utilisation de l'article 231.1 de la L.I.R. aux fins de la constitution d'un dossier de poursuite porte atteinte aux droits constitutionnels du contribuable.

Existe-t-il une distinction entre les fonctions de vérification et d'enquête de l'ADRC sous le régime de la L.I.R.? S'il est correct d'établir une telle distinction, quand l'ADRC exerce-t-elle ses fonctions de vérification et quand exerce-t-elle ses fonctions d'enquête? Quelles conséquences juridiques l'exercice des fonctions d'enquête de l'ADRC entraînent-elles pour le contribuable? Voilà les questions essentielles qui se posaient à la Cour.

Bien que dans le cas en l'espèce, pour des raisons qui m'échappent, ils ont conclu que le mensonge et la fourberie des vérificateurs de l'ADRC n'altéraient pas la nature essentiellement administrative de la vérification, les juges Iacobucci et Major concluent, à juste titre, qu'il faut « traiter différemment les vérifications de conformité et les enquêtes pour fraude fiscale ».

Énonçant un certain nombre de critères (voir au paragraphe 94) qui permet d'apprécier la norme applicable, les juges affirment que c'est au moment où une « relation de nature contradictoire se cristallise entre le contribuable et les agents du fisc qui procèdent alors à un examen ayant pour objet d'établir la responsabilité pénale du contribuable » que commenceront à s'appliquer les garanties constitutionnelles.

À vrai dire, bien que l'application de ce raisonnement me semble hasardeux au cas en l'espèce, la démarcation entre la vérification, simple pouvoir administratif visant à s'assurer de l'application de la loi, et l'enquête, pouvoir visant à recueillir des éléments de preuve aux fins de porter des accusations criminelles, me semble judicieux et garantir cet équilibre délicat entre le droit de la société de s'assurer de l'application efficiente de ses lois et le droit des individus de voir garantis leurs droits et libertés.

J'ajouterais cependant qu'il faut s'assurer que l'on ne puisse obvier à l'application des garanties constitutionnelles en utilisant des subterfuges. Ainsi, le rôle des juges des tribunaux de première instance, chargés d'examiner la preuve, sera primordial. Il s'agit là, incontestablement, d'un arrêt important: en droit fiscal, bien sûr, mais aussi en droit administratif et constitutionnel en ce qu'il trace une dichotomie entre les pouvoirs de vérification et les pouvoirs d'enquête, lesquels se retrouvent dans une multitude de lois.

* L'auteur est avocat et docteur en droit constitutionnel.

 

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