Les surplus de l'assurance-emploi

M^e Georges Campeau

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À la suite de l'article de M^e Alain-Robert Nadeau sur l'assurance-emploi (1er juin 2003, p. 10), je désire ajouter quelques commentaires concernant l'aspect constitutionnel de la contestation judiciaire de la Loi sur l'assurance-emploi initiée par la CSN et le Syndicat national des employés de l'aluminium d'Arvida, laquelle est actuellement devant la Cour supérieure.

Parmi les questions soumises à la Cour, l'une porte sur la constitutionnalité de certaines dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi qui permettent l'utilisation de cotisations d'assurance-emploi à des fins autres que le versement de prestations aux cotisants. Rappelons que la compétence du Parlement en matière d'assurance-chômage découle de l'amendement constitutionnel de 1940, lui conférant une juridiction exclusive en matière d'assurance-chômage¹. Cet amendement faisait suite à la décision du Conseil privé ayant déclaré inconstitutionnelle, la première législation d'assurance-chômage, soit la Loi sur le placement et les assurances sociales, principalement parce qu'un tel régime, par son mécanisme contributif, relevait de la compétence exclusive des provinces en matière de propriété et de droits civils². La compétence alors transférée au Parlement canadien l'autorise donc à percevoir des cotisations pour verser des prestations aux assurés qui se retrouvent en chômage et qui remplissent les conditions prévues par la Loi.

Or, le gouvernement fédéral s'est retiré du financement du régime en 1990 tout en procédant à des vagues successives de coupures dans la couverture du régime, générant alors des surplus énormes dans le Compte d'assurance-emploi qui lui ont permis notamment de réduire son déficit. Comment dans le cadre d'un régime « d'assurance » en est-on venu à réduire de façon si importante la couverture des assurés tout en accumulant d'énormes surplus? Une telle opération a été rendue possible par le nouveau mode de fixation du taux de cotisations mis en place par la Loi sur l'assurance-emploi, qui n'est plus fonction des prestations versées aux assurés. En effet, la législation d'assurance-chômage prévoyait depuis ses débuts des modes de fixation du taux des cotisations selon des taux prévus explicitement dans la Loi ou encore en fonction des prestations versées au cours des trois dernières années. Or, la Loi sur l'assurance-emploi prévoit une nouvelle méthode de fixation du taux en fonction de critères peu définis et leur application entièrement laissée à la discrétion du gouvernement fédéral. Et surtout, la Loi ne réfère plus aux prestations réellement versées à ses cotisants.

En ignorant les coûts réels de la protection offerte par le régime dans la fixation des taux, cette disposition de la Loi respecte-t-elle la compétence conférée au Parlement par l'amendement de 1940, soit une assurance contre le risque du chômage? Deux arguments principaux sont mis de l'avant par les organisations syndicales. D'une part, la nature même de la compétence fédérale, (soit un régime d'assurance sociale) où à l'instar d'un régime privé, les cotisations (primes) et les prestations (indemnités) doivent être intrinsèquement liées. Les cotisations d'assurance-emploi constituant des frais réglementaires qui ne peuvent être utilisées que pour les finalités du régime, l'utilisation actuelle des surplus outrepasserait la compétence du Parlement en matière d'assurance-chômage. D'autre part, en utilisant les cotisations d'assurance-emploi pour financer autre chose que le paiement de prestations, le gouvernement transforme de facto ces cotisations en taxes, selon les critères définis par la Cour suprême pour distinguer les taxes, des redevances de nature réglementaire³. Une telle taxe serait inconstitutionnelle tant en raison de ce type de prélèvement (cotisations) qui doit servir à des fins spécifiques, que par le non respect de la procédure constitutionnelle prévue pour l'adoption d'une taxe au palier fédéral⁴.

Voilà donc les quelques précisions que je désirais ajouter à l'analyse de M^e Nadeau sur la dimension constitutionnelle de ce recours.

M^e Georges Campeau, professeur à la Faculté de science politique et de droit de l'UQÀM. Il a publié en 2001, aux éditions du Boréal, De l'assurance-chômage à l'assurance-emploi, l'histoire du régime canadien et de son détournement.

¹  Loi constitutionnelle de 1940, l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 est modifié par l'insertion de la mention suivante: « 2A. L'assurance-chômage » .

²  A.G. Canada v. A.G. Ontario [1937] A.C. 355

³  Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134

⁴  art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867

 

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