De la méfiance... à la confiance

René Dussault, juge

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Ce texte est un discours prononcé par René Dussault, juge à la Cour d'appel du Québec, lors du congrès du Conseil des tribunaux administratifs canadiens en juin dernier.

Il y a diverses perspectives suivant lesquelles on peut débattre de l'avenir des tribunaux administratifs.

On peut, par exemple, considérer ces tribunaux dans la perspective :

• des gouvernements qui les créent pour la bonne application de leurs politiques ;
• des citoyens qui y trouvent un forum pour faire valoir leurs droits contre l'administration là où, auparavant, ils étaient souvent soumis à la seule discrétion des fonctionnaires ;
• des avocats qui représentent ces citoyens devant ces instances ;
• de leurs membres sur qui repose largement la crédibilité de ces organismes et qui veulent y faire carrière ;
• des présidents qui doivent les diriger ;
• des juges appelés à contrôler la légalité de leurs décisions et à s'assurer qu'ils bénéficient des garanties d'indépendance et d'impartialité requises par la common law ou, le cas échéant, par des dispositions quasi-constitutionnelles tels les articles 2^e) de la Déclaration canadienne des droits ou 23 de la Charte (québécoise) des droits et libertés de la personne ;
• des spécialistes qui les observent et les analysent dans l'optique de leur propre discipline.

Il n'est sans doute pas possible, dans le cadre de cette séance plénière, d'examiner l'avenir sous l'éclairage de chacune de ces perspectives. J'ai la conviction, toutefois, que leur considération est essentielle à la poursuite de l'idéal élevé de justice administrative auquel nous sommes conviés en ce début de siècle.

Je ne reviendrai pas ce matin sur l'évolution sociale et économique qui a donné lieu à la naissance d'une véritable justice administrative ni sur les objectifs de qualité technique, de célérité et d'accessibilité qui ont favorisé son développement, si ce n'est pour rappeler que, même si les structures se sont raffinées en ce sens qu'elles prévoient souvent une hiérarchie de paliers décisionnels - instances internes de révision et tribunaux d'appel à seule fonction juridictionnelle - le citoyen qui se présente devant un tribunal administratif s'attend toujours à retrouver cet esprit d'efficacité en plus, naturellement, des garanties d'indépendance et d'impartialité propres à lui inspirer confiance.

Alors que l'attitude des tribunaux judiciaires à l'égard des tribunaux administratifs est passée en quelques décennies de la méfiance à la confiance et que ceux-ci sont maintenant considérés comme des partenaires majeurs et irremplaçables au sein du système de justice canadien, le raffinement de leur structure et l'existence relativement nouvelle de garanties constitutionnelles d'indépendance judiciaire posent de nouveau la question de confiance, mais cette fois pour les citoyens.

En effet, dans la mesure où la conception classique des tribunaux administratifs repose sur leur caractère multifonctionnel, la spécialisation de leurs membres et l'usage d'une fonction discrétionnaire, elle ne suffit plus, aujourd'hui, à rendre compte de toute la réalité des tribunaux administratifs. Cette conception a évolué pour inclure désormais des organismes qui, comme le Tribunal administratif du Québec, ont pour unique fonction de statuer sur des recours en se fondant sur des normes légales objectives.

La création de plus en plus fréquente de tribunaux administratifs d'appel à seule fonction d'adjudication suivant des normes légales objectives soulève des questions inédites sur le plan des exigences d'indépendance requises sur lesquelles il n'appartient certes pas aux seuls tribunaux judiciaires de réfléchir.

J'ai eu l'occasion récemment, dans un autre contexte¹, de dire que la concentration des pouvoirs juridictionnels au sein d'un tel tribunal administratif d'appel n'en fait pas un tribunal partie du pouvoir juriciaire de l'État dans le contexte constitutionnel canadien, et d'expliquer pourquoi. Dans la mesure où ils ne peuvent, constitutionnellement, du fait de leur détachement des tribunaux juridiciaires, mettre leurs décisions à exécution forcée, ces tribunaux, demeurent partie de l'ordre administratif et il appartient au législateur, s'il le juge approprié, d'aller au-delà du niveau de garantie requis par la common law et, le cas échéant, par une disposition constitutionnelle. Je m'empresse d'ajouter, cependant, que les principes développés en matière d'indépendance judiciaire, particulièrement en ce qui concerne les tribunaux administratifs, demeurent en constante évolution.

Dans le sillage du Québec dont l'intérêt pour la réforme de la justice administrative ne s'est pas démenti depuis plus de 30 ans, on assiste actuellement, ailleurs au Canada, à un débat sur l'orientation que doit prendre cette forme de justice. Le projet caressé par l'Ontario, il y a deux ans, de réunir au sein d'une même institution divers tribunaux administratifs œuvrant dans le domaine des relations de travail s'inscrivait dans cette réflexion tout comme le font la proposition de M. Ron Ellis, ancien président du Tribunal d'appel des accidents du travail de l'Ontario, de fusionner près de 40 tribunaux administratifs dans un seul tribunal de grande taille et le récent Livre blanc de la Colombie-Britannique sur la réforme des tribunaux administratifs de cette province.

J'aimerais, à ce égard, faire certains commentaires susceptibles d'alimenter la réflexion.

Premièrement, il est certain que toute réforme visant le regroupement de plusieurs tribunaux administratifs en un seul, qu'il s'agisse d'un regroupement par secteur d'application des politiques publiques (relations de travail, santé et sécurité du revenu, services publics - gaz, électricité, transport et communication) ou, plus encore, d'un regroupement plus vaste qui s'étend à plusieurs secteurs, exige d'abord qu'on s'interroge sur l'impact que ce regroupement sera susceptible d'avoir sur le niveau de garantie d'indépendance judiciaire dont devront bénéficier les membres du tribunal qui en résultera.

Un tel regroupement favorise, en effet, la présence chez le tribunal concerné d'un certain nombre de facteurs susceptibles de justifier une application plus stricte des principes développés par la jurisprudence en matière d'indépendance judiciaire et une modulation à la hausse du niveau d'indépendance requis de ses membres. J'en nomme trois :

¹ ) Un accroissement du nombre de situations où les tribunaux concernés seront appelés à trancher des recours qui mettent en jeu les intérêts financiers ou politiques de l'État en tant que partie au litige.

2) Un cumul de pouvoirs habituellement confiés aux cours de justice.

3) Une prépondérance des fonctions purement juridictionnelles.

Deuxièmement, dans la mesure où un tel regroupement interpelle le principe même de spécialisation qui a permis aux tribunaux administratifs de gagner le respect des tribunaux judiciaires, il faut s'assurer que la réforme envisagée ne met pas fondamentalement en cause l'existence de ce principe chez le tribunal qui en résulte.

Troisièmement, dans le mesure où un tel regroupement favorise l'octroi d'une fonction purement juridictionnelle au tribunal concerné, il provoque la judiciarisation de ses processus, ce qui interpelle alors l'objectif de célérité et d'accessibilité qu'il a pour mission de poursuivre.

Quatrièmement, un tel regroupement accentue naturellement chez les membres du tribunal concerné le désir bien légitime d'avoir un plan et un horizon de carrière attrayants et le plus appropriés possible, ce qui nécessite une réflexion sérieuse de la part des réformateurs. Je rappelle, à ce sujet, que le Groupe de travail sur les tribunaux administratifs au Québec, que j'ai eu l'honneur de présider au début des années 1970, recommandait que soit constitué « un corps de juges de l'ordre administratif ».

Ma vision d'avenir des tribunaux administratifs englobe aussi bien l'existence de tribunaux polyvalents et multifonctionnels qui continueront à réguler de larges secteurs de l'activité économique et sociale en appliquant une norme d'intérêt public que de tribunaux d'appel se fondant sur des normes légales objectives.

Pour les premiers, le point d'équilibre entre l'indépendance et l'imputabilité demeurera en constante évolution et constituera, pour un avenir prévisible, un enjeu majeur aussi bien pour leurs membres que pour les législateurs et les tribunaux judiciaires.

Pour les seconds, le plus grand défi sera de concilier les objectifs de protection des droits individuels et de célérité et d'accessibilité qu'ils auront toujours pour mission de servir.

En terminant, je voudrais dire qu'un dialogue entre tous les partenaires concernés est essentiel si on veut concevoir une réforme des tribunaux administratifs juste et équitable pour les citoyens et apte à leur inspirer confiance.

Le passage suivant d'Henri Troyat de Catherine la Grande, que je laisse à votre réflexion, montre bien que ce besoin de dialogue est essentiel entre les pouvoirs politique et administratif. Voici Catherine II, Impératrice de Russie, s'adressant à Diderot :

Monsieur Diderot, lui-dit-elle, j'ai entendu avec le plus grand plaisir tout ce que votre brillant esprit vous a inspiré ; mais, avec tous vos grands principes, que je comprends très bien, on ferait de beaux livres et de mauvaises besognes. Vous oubliez, dans tous vos plans de réforme, la différence de nos deux positions : vous, vous ne travaillez que sur le papier, qui souffre tout, il est uni, souple et n'oppose d'obstacles ni à votre imagination, ni à votre plume, tandis que moi, pauvre impératrice, je travaille sur la peau humaine qui est bien autrement irritable et chatouilleuse. (TROYAT, Henri, Catherine la Grande, Flammarion, Paris 1927, p. 288).

J'oserais ajouter, particulièrement depuis l'avènement des chartes des droits, que le pouvoir judiciaire doit se sentir concerné par ce besoin de dialogue et trouver une façon d'y participer.

¹  La Procureure générale du Québec c. Barreau de Montréal et Association des juges administratifs du Tribunal administratif du Québec et autres, (2001) Recueil de jurisprudence du Québec (R.J.Q.) 2058, au paragr. (104).

 

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