Commentaires sur le rapport de la Commission d'accès à l'information du Québec

Pour un transfert du juridictionnel

Lise I. Beaudoin, avocate

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À la suite de l'analyse d'un rapport de la Commission d'accès à l'information du Québec, le Barreau a récemment présenté un mémoire devant la Commission de la culture de l'Assemblée nationale. En effet, le Barreau a cru bon de commenter certaines recommandations contenues dans le document intitulé Une réforme de l'accès à l'information: le choix de la transparence. Profondément ancré dans sa mission de protection du public et, par conséquent, défenseur acharné du droit à la protection de la vie privée de même que des garanties procédurales devant exister sans équivoque au sein de toutes fonctions adjudicatives, le Barreau souligne certaines faiblesses dans le rôle et le fonctionnement de la Commission qu'il aimerait voir corriger.

Adressant en particulier la question des conflits entre les diverses fonctions d'adjudication, d'enquête, de médiation et de conseil de la Commission d'accès à l'information du Québec (la Commission), le Barreau croit qu'un transfert des fonctions juridictionnelles de la Commission au Tribunal des droits de la personne pourrait s'avérer une solution permettant de prévenir toute appréhension d'impartialité institutionnelle.

Contexte quasi constitutionnel

Rappelons que la transparence de l'administration publique et le droit à la protection de la vie privée sont des valeurs fondamentales de notre société. Elles sont d'ailleurs consacrées dans la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte canadienne) et la Charte des droits et libertés de la personne du Québec (la Charte québécoise). C'est notamment en ayant à l'esprit la nature quasi constitutionnelle de ces valeurs que le Barreau articule ses commentaires sur les recommandations faites par la Commission. On sait de surcroît que, depuis 1994, les articles 35 à 41 du Code civil du Québec visent à protéger la réputation des personnes et leur vie privée. Ils indiquent, entre autres, les principales obligations des personnes détenant des dossiers sur autrui.

Outre ces principes généraux, deux lois particulières encadrent la protection des renseignements personnels et de la vie privée: la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (la Loi sur l'accès) et la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (la Loi du secteur privé).

Un droit à l'information?

La Commission recommande que le droit à l'information puisse jouir d'une protection équivalente à celle des libertés et droits fondamentaux. Pour ce faire, elle propose d'amender l'article 52 de la Charte québécoise pour y inclure le droit à l'information prévu à l'article 44¹.

Le Barreau est d'avis qu'en matière de modification de textes quasi constitutionnels, une extrême prudence est de rigueur. D'autant plus qu'en l'espèce, l'article 44 de la Charte québécoise prévoit que toute personne a droit à l'information, dans la mesure prévue par la loi. Déjà avec cette disposition, ajoute le Barreau, « le statut du droit à l'information, dans la hiérarchie juridique au Québec, est très élevé », le Québec étant par ailleurs « un des seuls États au monde à avoir expressément inclut le droit à l'information dans une loi quasi constitutionnelle ».

Selon lui, cette recommandation de la Commission « aurait pour effet de multiplier les occasions de litige car toute limite directe ou indirecte ou même implicite au droit à l'information dans une loi pourrait être déclarée inopérante et attaquée sur la base de ce nouvel article 52 de la Charte québécoise » que recommande la Commission.

Multiplicité des tâches: un problème

La Commission voudrait que la Loi sur le secteur privé prévoit qu'un commissaire puisse exercer seul les pouvoirs de la Commission en matière d'enquête et aussi en matière d'adjudication dans certaines occasions (p.ex., demandes frivoles, demandes faites de mauvaise foi ou inutiles, etc.). Elle recommande aussi le maintien de sa structure actuelle faisant d'elle un organisme multifonctionnel qui jumelle des fonctions à la fois adjudicative et administrative.

C'est sur ces recommandations que le Barreau se penche le plus longuement dans son mémoire et, on le devine, il ne les appuie pas. Il rappelle d'entrée de jeu le contexte: toute personne intéressée peut porter plainte devant la Commission sur une matière relative à la protection des renseignements personnels. À la suite d'une plainte, la Commission, après enquête, peut ordonner des mesures de redressement; elle peut aussi voir à intenter elle-même (secteur public) ou à faire intenter par le Procureur général (secteur privé) une poursuite pénale devant les tribunaux. Or « certaines insuffisances procédurales dans la conduite des enquêtes et une confusion certaine dans le traitement des rapports d'enquêtes par la Commission » ont déjà été observées, affirme le Barreau.

Il est « inacceptable qu'une demande à la Commission donne naissance à deux processus parallèles et distincts sur un même litige ou sur une même question, ceci entraîne des risques de conflits de nature à discréditer le processus quasi judiciaire », croit le Barreau qui, par ailleurs, croit fermement que « la Commission devrait limiter son pouvoir d'enquête à des questions générales ou encore procéder à une enquête lorsqu'il n'y a pas de processus quasi judiciaire en cours sur la question qui fait l'objet de l'enquête ».

Bien que conscient des mérites de la multifonctionnalité de certains organismes publics, écrit le Barreau, « la fonction principale de la Commission étant de rendre des décisions juridictionnelles, il est primordial que l'aménagement des fonctions administratives qu'elle assume respecte les standards élevés d'impartialité institutionnelle ». Il lui semble donc que le cloisonnement entre les activités d'enquête et les activités décisionnelles de la Commission est insuffisant. « Cette situation présente le risque que la Commission soit perçue comme étant à la fois juge et partie dans les affaires portées devant elle », écrit le Barreau. Aussi croit-il qu'une « solution intéressante serait de transférer la juridiction de trancher les litiges en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels à un organisme juridictionnel spécialisé existant, soit le Tribunal des droits de la personne ». La Commission d'accès serait alors transformée en organisme non-juridictionnel jouissant de pouvoirs d'enquête, de médiation et exerçant des fonctions de promotion en matière d'accès à l'information, de protection des renseignements personnels et de respect de la vie privée.

Autres commentaires

Soulignons très brièvement quelques réactions du Barreau à deux autres recommandations émises par la Commission. Cette dernière recommande que chaque organisme public ait l'obligation d'adopter une politique de publication automatique de l'information. Le Barreau se dit en accord avec cette recommandation et souligne que pareille mesure serait susceptible de réduire les litiges. Toutefois, opine-t-il, un mécanisme de vérification externe de la politique devrait être mis sur pied car l'organisme public pourrait devenir le seul juge des intérêts des tiers. Ces derniers devraient d'ailleurs être consultés à ce sujet, ajoute le Barreau.

Le Barreau est d'accord avec une autre recommandation de la Commission visant l'adoption des dispositions concernant les ordres professionnels contenues dans le projet de loi 122 (2000)². Bien que les ordres professionnels ne soient pas des démembrements de l'État dont le financement dépend des fonds publics, le mandat de protection du public qu'ils doivent exercer justifierait leur assujettissement aux dispositions du projet de loi 122, celles-ci reflétant bien cette dualité des ordres professionnels en les assujettissant à la loi sur l'accès à l'égard des documents en leur possession relatifs au contrôle de l'exercice de la profession. Les renseignements du secteur privé et ceux qui ne touchent pas l'exercice de la profession sont également visés.

¹  Soulignons qu'en vertu de l'article 52 seule une disposition d'une loi qui déroge aux articles 1 à 38 de la Charte québécoise doit énoncer expressément que cette disposition s'applique nonobstant la Charte.

²  Un projet de loi présenté en mai 2000, mais jamais adopté.

 

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