Margarine, commerce international et protectionnisme

M^e Alain-Robert Nadeau*

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ATTENDU que l'agriculture est un des fondements essentiels de la prospérité nationale et économique de la province ; ATTENDU qu'il est nécessaire, dans l'intérêt de toutes les classes de la société, en particulier dans l'intérêt de la classe ouvrière, de maintenir un équilibre approprié entre la population rurale et la population urbaine ; ATTENDU que l'industrie laitière est la base indispensable du bien-être et de la prospérité de l'agriculture ; ATTENDU que l'industrie laitière est absolument nécessaire à la vie et à la santé des populations rurales et urbaines; ATTENDU que l'affaiblissement ou la disparition de l'industrie laitière dans la province de Québec priveraient les ouvriers et leurs enfants de nourriture saine et indispensable et qui provient en entier de la province de Québec ; ATTENDU que notre industrie laitière est exclusivement canadienne ; ATTENDU que la margarine ou l'oleomargarine est un produit d'imitation qui provient, en grande partie, de matières premières étrangères au Canada, en général, et à la province de Québec, en particulier. [...] Il est ordonné, en conséquence, sur la proposition du ministre de l'Agriculture; Que la fabrication, la vente ou la mise en vente, dans la province, de la margarine ou de l'oleomargarine, soient prohibées [...]) ».

Cet extrait est tiré du décret n° 291, adopté par le lieutenant-gouverneur en conseil du Québec, le 17 mars 1949, pris en vertu de la Loi protégeant l'industrie laitière dans la province. Quelle en est la pertinence? Il est cité in extenso dans les motifs du juge Nuss dans l'arrêt Ul Canada Inc. c. Québec (Procureur Général), rendu par la Cour d'appel du Québec le 1^er octobre dernier.

Peut-on prohiber la coloration de la margarine ?

La question essentielle soulevée par cette affaire était de savoir si les producteurs de succédanés de produits laitiers pouvaient ou non colorer la margarine vendue et mise en marché sur le territoire québécois. Il faut savoir que le Québec est la seule juridiction en Amérique du Nord à prohiber expressément la coloration de la margarine. Mais l'importance véritable de cet arrêt réside dans son raisonnement et sa justification.

À vrai dire, ce qui est le plus étonnant dans cette affaire, c'est qu'au-delà de toutes les subtilités et les arguties cet extrait cité en exergue est -- encore aujourd'hui -- le point d'ancrage sur lequel est fondé l'argumentation de la Cour d'appel. Fichtrement étonnant, je vous dis. Pis encore, tant le juge Guthrie, de la Cour
supérieure, que les juges Mailhot, Brossard et Nuss de la Cour d'appel, semblent avoir rejeté d'emblée l'argument voulant que la protection du public puisse irriguer cette interdition.

Et cela malgré que le gouvernement du Canada a adopté récemment une politique visant à mettre en garde les Canadiens à l'égard de la consommation des gras trans, dont la margarine.

Bref, la prohibition de la coloration de la margarine résultant de l'alinéa 40(1)c) du Règlement sur les succédanés de produits laitiers, adopté par le décret 1272-87 pris le 2 octobre 1987, serait justifié par la nécessité de protéger l'industrie laitière. Et cela, malgré le fait que le gouvernement du Québec ait expressément ratifié plusieurs ententes de commerce national et international, et malgré le fait qu'il ait tacitement reconnu que la prohibition de la coloration de la margarine constituait un obstacle au commerce

Les moyens soulevés

Dans le mémoire des appelants Unilever, représenté par nos collègues Gérald Tremblay et Donald Bisson, de McCarthy Tétreault, huit moyens ont été avancés pour faire déclarer invalide cette disposition que l'on peut pour le moins qualifier d'anachronique. Ces moyens relèvent du droit administratif (« déraisonnabilité » ou irrationalité et caractère discriminatoire du décret), du droit constitutionnel (la liberté d'expression commerciale garantie par l'alinéa 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés, et par l'article 3 de la Charte des droits et libertés de la personne, le partage des compétences législatives et son effet sur le commerce interprovincial, le fédéralisme, en raison de la libre circulation des biens au Canada et, enfin, du droit international (mise en œuvre des traités du droit international en droit interne québécois).

Pis encore, après avoir rappelé les principes élémentaires de la mise en œuvre des dispositions du droit international dans le droit interne canadien et québécois, la Cour d'appel a conclu -- malgré une intention à cet effet -- qu'il n'y avait aucune indication claire qui pouvait permettre de conclure que l'Assemblée nationale avait l'intention de se lier aux traités du droit canadien et international en matière de commerce.

Pourtant, l'Assemblée nationale du Québec a expressément approuvé l'Accord du libre-échange nord-américain (ALÉNA), l'Accord sur l'Organisation mondiale du commerce et l'Accord sur le commerce extérieur. Citant le préambule de ces lois de mise en œuvre, le juge Nuss affirme ce qui suit : « This sets out a statement of fact and enunciates a truism with respect to legislative competence. It is not the expression of an intention to make the Agrement part of Internal Quebec Law, nor can such an intent be inferred from this text ». Puis, commentant l'article 2 de ces mêmes lois, il poursuit en disant : « Section 2 merely states that the Agreement are approved without any statement that they are part of Quebec Internal Law ». Est-ce à dire que le législateur, contrairement en cela à cette règle sacrée de l'interprétation, « pourrait parler pour ne rien dire » ?

Une mesure protectionniste ?

Pour Gérald Tremblay, avec qui le Journal du Barreau a pu s'entretenir à ce sujet, cette décision revient à dire que « le gouvernement du Québec peut adopter un Règlement contraire aux accords du droit international, que l'Assemblée nationale a expressément confirmés dans la mesure où il peut s'appuyer sur un vague pouvoir habilitant ». N'est-ce pas là une mesure protectionniste, une barrière non tarifaire ?

Peu importe les subtilités juridiques que l'on puisse invoquées, que ce soit en raison de la distinction entre l'objet de la loi versus son effet, du fait que la Constitution ne protège pas formellement l'existence d'un marché commun au Canada ou encore que l'intention de l'Assemblée nationale de se lier par un traité du droit international ne soit pas suffisamment explicite (du moins de l'avis des tribunaux), un fait demeure : l'existence de barrières non tarifaires analogues à celles de l'ère duplessiste.

Faut-il rappeler que le Canada et le Québec sont parmi les économies du monde les plus orientées vers le commerce international. Un emploi sur trois est directement lié à l'exportation. Quand on sait qu'un employé sur quatre au Canada est un fonctionnaire, c'est donc dire l'importance de la place qu'occupe le commerce international dans le secteur privé, lequel irrigue tous les autres secteurs de l'économie. De fait, 40 % du PIB (produit intérieur brut) est généré par le commerce international. Selon The Economist, le Canada est le septième commerçant le plus important (« biggest traders ») de la planète.

À vrai dire, cette prohibition de la coloration de la margarine est véritablement une affaire de beurre ... une affaire de beurre et de pain (« bread and butter » comme disent les Canadiens-anglais) pour tous les Québécois et tous les Canadiens. Les tribunaux se sont prononcés. La compagnie Unilever déposera sans doute une requête pour en appeler à la Cour suprême du Canada.

D'ici là, le premier ministre du Québec, Jean Charest, devrait en profiter pour réaffirmer que la libre circulation des biens et services est un élément essentiel du fédéralisme canadien ainsi qu'une politique fondamentale de son gouvernement. Pour ce faire, il doit reprendre le projet d'abrogation du décret du 8 janvier 1997 (lequel avait été publié dans la Gazette officielle, puis laisser en plan) afin de permettre la coloration de la margarine et, par voie de conséquence, la reconnaissance de l'existence d'un marché commun au Canada.

* Alain-Robert Nadeau est avocat et docteur en droit constitutionnel

 

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