La genèse de la Charte canadienne des droits et libertés

Alain-Robert Nadeau, avocat*

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N.D.L.R. : Alain-Robert Nadeau présente le premier volet de deux chroniques sur la Charte canadienne. Ce premier texte s'intéresse à la genèse de la Charte alors que le second sera consacré à son architecture.

Il y aura 21 ans, le 17 avril prochain, que les constituants, c'est-à-dire les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 (dont la première partie est constituée par la Charte canadienne des droits et libertés) ont adopté et enchâssé une charte des droits et libertés dans la Constitution du Canada.

Le projet de Pierre Elliott Trudeau de constitutionnaliser les droits et libertés avait été formulé plus de 15 ans auparavant alors qu'il était ministre de la Justice dans le cabinet de Lester B. Pearson. C'est le 6 juillet 1967, lors d'un discours à la Chambre des communes, que le ministre de la Justice lança officiellement l'idée d'enchâsser une charte des droits et libertés dans la Constitution.

Pour Pierre Elliott Trudeau, le projet d'enchâsser une charte des droits et libertés était intiment lié à la réforme constitutionnelle en ce qu'elle contribuerait à faciliter la négociation d'un accord avec les gouvernements provinciaux au sujet du rapatriement de la Constitution.

C'est d'ailleurs ce qu'il affirmait en septembre 1967 lors d'un discours prononcé devant l'Association du Barreau canadien : « Nous en sommes arrivés à la conclusion, affirmait-il, que le dispositif le plus susceptible de réunir le plus large consensus, celui-là même qui requiert l'attention la plus urgente, est une déclaration des droits. En tant que juristes, vous conviendrez que l'adoption d'une déclaration constitutionnelle des droits est intimement liée à la question de la réforme constitutionnelle [...] ».

Il faut dire aussi que l'idée de constitutionnaliser les droits et libertés fondamentaux bénéficiait d'un large appui au sein de la communauté politique ainsi que dans la profession juridique. Le tout premier projet de charte constitutionnelle a été celui présenté lors de la Conférence constitutionnelle de Victoria, du 14 au 16 juin 1971. Ce projet de charte constitutionnelle reconnaissait et garantissait les libertés fondamentales et les droits démocratiques, mais demeurait silencieux en ce qui a trait aux garanties juridiques. En fait, ce projet de charte de Victoria accordait une importance considérable aux droits linguistiques.

Au chapitre du pouvoir des tribunaux de contrôler la constitutionnalité des lois, bien que cette idée jouissait d'un grand appui parmi les intellectuels, le projet de charte constitutionnelle ne comportait, à l'image de la Déclaration canadienne des droits (« le Bill of Rights de Diefenbaker »), qu'une disposition interprétative à cet effet. « Ni les lois du Parlement du Canada ni celles de la législature d'une province ne peuvent supprimer ou restreindre les libertés ainsi reconnues et garanties », précisait-on à l'article 2.

Or, malgré l'existence d'une disposition comparable à l'article 2 de la Déclaration canadienne des droits, qui permettait l'examen judiciaire de la conformité des lois émanant du Parlement, les tribunaux ont généralement adopté, on le verra, une attitude réductrice en inter-prétant les droits et libertés qui y étaient garantis.

À l'exception peut-être de l'arrêt Drybones (1969), la Cour suprême du Canada s'est toujours refusée, prétextant un devoir de réserve que lui imposait le principe de la suprématie du Parlement, à déclarer inopérante des lois validement adoptées par le Parlement.

Pour bien comprendre l'importance de ce principe de la suprématie du Parlement dans la culture juridique anglo-saxonne, il faut nous rapporter aux débats politique et philosophique qui prévalaient en Angleterre au cours des XVI^e et XVII^e siècle.

À cette époque, caractérisées par la centralisation des gouvernements nationaux en Europe occidentale et par l'absolutisme du pouvoir royal, notamment en Espagne sous Charles Quint (1516-1556) et en France sous François Ier (1515-1547), deux tendances s'opposaient en Angleterre : celle de la suprématie de la loi et celle de l'absolutisme royal.

Le Parlement et les tribunaux feront la lutte à l'autorité royale jusqu'à ce que la «Glorieuse Révolution», qui impose le Bill of Rights de 1689, ne consacre le principe de la suprématie du Parlement. Sur le plan historique, ce principe de la suprématie du Parlement représente donc la victoire du Parlement sur le Roi et signifie, par voie de conséquence, que la primauté du droit a vaincu l'arbitraire du pouvoir royal.

Il n'est guère étonnant, dans ce contexte, de saisir l'importance fondamentale que la Cour suprême a accordée à ce principe de la suprématie du Parlement en interprétant la Déclaration canadienne des droits. À titre d'illustration, dans l'arrêt Curr (1972), le juge Laskin a invoqué son caractère non constitutionnel pour justifier la nécessité d'aborder les termes de la Déclaration canadienne des droits avec prudence.

« C'est avec une extrême prudence qu'il faut aborder les termes généraux de l'alinéa 1a), lorsqu'il s'agit de les appliquer pour annuler des dispositions législatives de fond validement adoptées par un parlement dans lequel des représentants élus du peuple jouent un rôle primordial [cette disposition est comparable à l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés. Elle garantit « le droit de l'individu à la vie, à la liberté et la sécurité de la personne »].

Dans l'arrêt Lavell (1973), le juge Ritchie, qui écrivait pour une majorité de cinq juges contre quatre, affirmait ce qui suit : « Or, suggérer que les dispositions de la Déclaration canadienne ont pour effet de rendre la Loi sur les Indiens inopérante équivaudrait à affirmer que la Déclaration canadienne a soustrait de l'autorité du Par-lement, la compétence relative aux Indiens. »

Cette interprétation restrictive de la Déclaration canadienne aura un impact profond, on le verra dans le second volet, sur l'architecture de la Charte canadienne des droits et libertés, mais surtout sur l'interprétation que la Cour suprême du Canada donnera aux garanties constitutionnelles qui y sont consacrées.

* Alain-Robert Nadeau est avocat et docteur en droit constitutionnel

 

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