Gouvernance des Premières nations

C-7 exigera les ressources nécessaires

Lise I. Beaudoin, avocate

---

Le 25 mars dernier, le Barreau du Québec livrait aux membres du Comité permanent des Affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles ses commentaires à l'égard du projet de loi C-7, la Loi sur la gouvernance des Premières nations. Il présentait d'ailleurs un mémoire¹ résumant sa position dans le cadre de cette consultation publique menée par le Comité. Il s'agissait d'une première intervention du Barreau auprès de ce Comité fédéral. M^e Carole Brosseau, du Service de recherche et législation du Barreau, et M^e Renée Dupuis, présidente du Comité sur le droit en regard des peuples autochtones, représentaient le Barreau à cette occasion.

Fort de son obligation légale de protéger les intérêts de tous les justiciables, le Barreau a surtout offert une appréciation juridique des dispositions législatives proposées par le projet de loi C-7. Considérant cependant que la Loi sur la gouvernance des Premières nations n'est pas destinée à remplacer la Loi sur les indiens, bien qu'elle y apporte certains changements connexes, le Barreau n'a pas manqué de souligner quelques irritants découlant de cette méthode législative.

Contexte difficile

Il faut savoir que le projet de loi C-7 ne fait pas l'unanimité. Il suscite en effet plusieurs critiques de la part de l'Assemblée des Premières nations et de diverses bandes indiennes. Elles estiment que cette loi nouvelle risque d'éteindre leur droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. Certains organismes ont même suggéré le retrait pur et simple du projet de loi parce qu'il ne reconnaît pas la nature changeante et diverse des Premières nations². Mais le ministre des Affaires indiennes a clairement annoncé son intention d'aller de l'avant avec le projet de loi C-7 au motif qu'il ne s'agit que d'une réforme partielle de la Loi sur le Indiens et que des modifications sont rendues nécessaires pour fins de transparence, de gouvernance et d'imputabilité.

Le Barreau estime pour sa part que ce projet de loi offre le potentiel de s'avérer un outil visant à accélérer la négociation des accords sur l'autonomie gouvernementale car il permet au gouvernement de soustraire une bande ou une collectivité de l'application de la Loi sur la gouvernance des Premières nations en vue de faciliter la négociation ou la ratification d'un accord définitif sur l'autonomie gouvernementale.

Le Barreau demeure conscient toutefois que cette pièce législative pourra irriter certaines nations autochtones qui se sentiront lésées dans tout le processus de planification et de mise en œuvre de la gouvernance et de l'autonomie gouvernementale.

Gouvernance des bandes

Dans ses commentaires particuliers, le Barreau formule diverses recommandations, dont certaines font ressortir un besoin d'arrimage avec la Loi sur les Indiens, entre autres au chapitre des définitions, celles d'« électeur » et de « fonds de la bande » étant de celles-là.

Quant aux règles propres à la gouvernance des bandes, le projet de loi C-7 prévoit l'adoption par la bande de codes portant sur le choix des dirigeants, le gouvernement de la bande et la gestion financière. Ces dispositions visent à assurer une plus grande transparence, une responsabilisation des membres de la bande et ainsi qu'une meilleure gestion financière. Or pour le Barreau, « les règles établies sont très compliquées et, encore là, la nécessité d'un soutien professionnel et financier auprès des Premières nations sera nécessaire ».

Le projet de loi prévoit de plus que, si la bande n'est pas visée par un arrêté pris en vertu de la Loi sur les Indiens, le code portant sur le choix des dirigeants devra être constitué des règles issues de la coutume de la bande. Une disposition prévoit aussi que le code ne peut être constitué des règles issues de la coutume de la bande que s'il est adopté dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de cette disposition.

Pour le Barreau, le délai de deux ans apparaît trop court. « L'ambiguïté de la portée de la coutume pose déjà un problème, d'autant qu'on tente par le biais de cette disposition de codifier la coutume qui, dans son essence, relève davantage de la tradition ancestrale qui évolue selon les circonstances », remarque le Barreau. Et le défaut d'adopter un code portant sur le choix des dirigeants à l'intérieur de ces deux ans entraînera nécessairement l'extinction de ce droit. À cet égard, le Barreau rappelle que « la reconnaissance d'un droit coutumier autochtone évolue selon ses propres règles. En conséquence, compte tenu des difficultés d'application qui sont prévisibles pour cette disposition, ce délai devrait être prolongé ».

Pouvoirs du conseil

La partie II du projet de loi C-7 confère la capacité juridique d'une personne physique à la bande et établit une nouvelle liste de pouvoirs législatifs du Conseil de bande qui dépasse celle contenue dans la Loi sur les Indiens. Tout en retenant l'essentiel des articles 81, 83 et 85.1 de la Loi sur les Indiens, le projet de loi C-7 modifie l'étendue des pouvoirs du Conseil en augmentant sa compétence législative soit à des fins locales concernant la prévention des dommages matériels, la prestation des services par la bande et la location à des fins d'habitation, ou soit pour les besoins de la bande, concernant la protection et la conservation des ressources naturelles dans la réserve et leur disposition et la préservation de la culture et de la langue de la bande.

Toutefois, à l'instar de la Loi sur les Indiens, les nouveaux pouvoirs législatifs laissent peu de place à l'exercice d'autres pouvoirs du même genre. Or, rappelle le Barreau, « de telles limites ont été dénoncées par les bandes et les organisations qui les représentent parce qu'elles les empêchent de recourir aux pratiques législatives traditionnelles ». Et même si l'appellation « texte législatif du conseil de bande » se substitue au feu règlement administratif prévu à la Loi sur les Indiens, il n'en reste pas moins que les pouvoirs élargis des Conseils de bande demeurent assujettis à toutes dispositions législatives fédérales qui s'avèrent incompatibles.

À ce chapitre, le Barreau souligne entre autres qu'en matière de taxation notamment, la Loi sur la gouvernance des Premières nations ne change rien: « les Conseils de bande auront toujours besoin d'approbation ministérielle afin d'appliquer les règlements qui imposent des taxes »³.

C-7 en bref

Le projet de loi C-7 se veut une réponse au besoin de revoir la Loi sur les Indiens, une loi adoptée en 1876 et qui subsiste largement aujourd'hui dans sa forme initiale. Il édicte dans son essence les outils de gouvernance pour les bandes sous le régime de la Loi sur les Indiens pour ce qui a trait au choix des dirigeants, au gouvernement des bandes, à la gestion financière et à l'obligation de rendre compte, à la capacité juridique et aux pouvoirs législatifs.

Mais bien qu'il effectue des modifications connexes à la Loi sur les Indiens, le gouvernement n'y substitue pas une nouvelle loi. C'est dire que la Loi sur les Indiens et le projet de loi C-7 auront une coexistence avec laquelle les Premières nations et les organismes agissant en partenariat avec elles devront composer.

Le projet de loi s'additionnera au corpus législatif déjà complexe qui occupe actuellement le droit autochtone. Par conséquent, les personnes qui œuvrent dans ce domaine auront à composer avec une multiplicité de lois gouvernant les relations administratives et d'affaires existantes, souligne le Barreau. (L.I. B.)

Offrir les ressources financières et professionnelles nécessaires

Pour le Barreau, le succès de l'application de la loi sera largement tributaire des efforts que le gouvernement consentira. Les bandes auront à se doter de codes et à établir des textes législatifs qui sont inexistants pour la majorité d'entre elles. Elles auront par conséquent un besoin pressant de ressources financières et professionnelles pour les aider.

Car il faut bien réaliser que ce projet de loi s'appliquera à plus de 600 collectivités des Premières nations ou bandes régies par la Loi sur les Indiens. Or, le nombre de membres dans les collectivités des Premières nations varie beaucoup, note le Barreau.

Les bandes ou collectivités peuvent aller jusqu'à 2 000 personnes. Mais il y a plus de 400 collectivités qui comptent moins de 500 personnes. Le tout allant du milieu urbain aux régions très éloignées. Cette disparité pourra donc entraîner des échecs importants dans la mise en œuvre de la loi nouvelle si les ressources nécessaires n'y sont pas consacrées.

Un effort important de dissémination de l'information et d'éducation sera également requis afin que les populations autochtones visées soient impliquées activement dans les discussions entourant l'élaboration de ces règles, estime le Barreau. (L.I. B.)

¹  Mémoire du Barreau du Québec sur la Loi concernant le choix des dirigeants, le gouvernement et l'obligation de rendre compte des Bandes indiennes et modifiant certaines lois, mars 2003.

²  P. ex., Association du Barreau canadien, Section nationale du droit des Autochtones, Mémoire à propos du projet de loi C-7, Loi sur la gouvernance des premières nations, février 2003.

³  Le gouvernement traite par ailleurs certains aspects de la taxation dans le projet de loi C-19, la Loi sur la gestion financière et statistique des Premières nations, particulièrement à l'égard des impôts fonciers.

 

Retour au haut de la page

© Barreau du Québec 1996-2012