La Charte des droits et libertés du Québec

Bilan de 25 d'existence

Myriam Jézéquel

---

Ce n'est pas à une nouvelle célébration des 25 ans de la Charte des droits et libertés du Québec que nous convie la Commission des droits de la personne et de la jeunesse, mais bien à « un bilan critique et sans complaisance » de la Charte depuis son adoption par l'Assemblée nationale du Québec en 1975. Après les éloges en l'an 2000, « l'heure était venue de procéder à une actualisation de la Charte », de déclarer Pierre Marois, actuel président de la Commission. Voilà chose faite. Les 25 recommandations rendues publiques par la Commission, le 20 novembre dernier, appellent à de nombreux enrichissements de la Charte : reconnaissance de nouveaux droits, amélioration des recours, renforcement de l'autonomie de la Commission et constitutionnalisation de la Charte.

Pour Pierre Marois, « il y a une nécessité absolue de lutter contre la pauvreté et l'exclusion parce que dans les effets, ils constituent les plus importants problèmes de droits et libertés actuellement »

Ce bilan des 25 ans de la Charte, disponible sur le site de la Commission, commence par un constat : la Charte, symbole des valeurs québécoises, doit refléter l'évolution du Québec à l'image des préoccupations contemporaines de la société. « Qu'il s'agisse de l'écart croissant entre les riches et les pauvres, du poids grandissant des logiques économiques et technologiques, du déclin apparent du politique et des institutions démocratiques, du recul de l'État social, de la complexification des rapports interculturels, des mutations du travail et de la famille, ou encore des nouvelles préoccupations suscitées par le terrorisme », la Charte, conçue pour évoluer dans le temps, tente aussi de retrouver l'esprit de ses origines dans sa mission de porter les revendications des mouvements sociaux au Québec. Faisant partie de ces revendications, la défense de nouveaux droits économiques et sociaux, « parents pauvres » de la Charte, prédomine le projet de la nouvelle Charte comme l'un des caractères les plus distinctifs de ce texte solennel par rapport à sa sœur, la Charte canadienne. Pour Pierre Marois, « il y a une nécessité absolue de lutter contre la pauvreté et l'exclusion parce que dans les effets, ils constituent les plus importants problèmes de droits et libertés actuellement ».

Le renforcement des droits économiques et sociaux

Partie intégrante de la Charte, les droits économiques et sociaux n'ont pas eu jusqu'alors la portée juridique que les auteurs de la Charte souhaitaient leur donner. Le renforcement des droits économiques et sociaux est désormais une priorité de la Commission qui repose la question de leur juridicité. Comment leur donner un véritable caractère contraignant à l'instar des droits et libertés ? Au traitement de cette question, la Commission propose un raisonnement en quatre temps. Il faut rendre prépondérants les droits économiques et sociaux dans le respect des compétences respectives du législateur et de sa marge de manœuvre ; il faut obliger la loi à respecter un « noyau essentiel » de ces droits opposables aux choix législatifs ou réglementaires ; il faut étendre la primauté des droits reconnus aux 38 premiers articles de la Charte aux droits économiques et sociaux (articles 39 à 48), prévue par l'article 52 de la Charte ; enfin, il faut que leur entrée en vigueur se fasse de façon graduelle, selon la formule d'une « primauté étalée dans le temps », limitée dans un premier temps aux lois postérieures, puis étendue aux lois existantes. « Assortie d'une telle entrée en vigueur progressive, la primauté des droits économiques et sociaux pourrait se faire d'une manière ordonnée, sans compromettre la stabilité de l'ordre juridique québécois », précise le rapport de la Commission. Par ailleurs, le bilan prévoit qu' « en cas de non-respect par la loi du " contenu essentiel " d'un droit économique ou social, outre la solution extrême que représenterait l'annulation pure et simple d'une disposition législative, on pourrait, notamment, déclarer celle-ci inopérante dans un cas précis, constater l'incompatibilité de la disposition, tout en suspendant l'effet de ce jugement pour laisser au législateur le temps de corriger la situation, voire de se limiter à constater l'incompatibilité sans ordonner l'annulation ni une période de suspension, compte tenu de l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions ».¹

À contre-courant de la politique actuelle, entend-t-on ici et là, le renforcement des droits économiques et sociaux va au contraire dans le sens du mouvement du droit international qui proclame l'indivisibilité des droits-libertés et des droits-créances. Ces mesures sont-elles pour autant de nature à renforcer la juridicité des droits économiques et sociaux ? « Même si la position de la Commission a été courageuse, à certains égards elle aurait pu aller plus loin », estime Me Lucie Lemonde, professeure de droit à l'UQAM. Pourquoi certains droits seraient-ils d'application immédiate et d'autres, ceux-là mêmes faisant partie du « noyau essentiel » seraient d'application progressive ? questionne-t-elle. Une autre question est de savoir quel rôle serait réservé à l'État dans le choix des ressources allouées à la lutte contre la pauvreté, sachant que les politiques possèdent leur propre grille d'analyse des statuts économiques et sociaux. Comme l'écrit Josée Boileau dans un éditorial, « l'objectif est intéressant, mais le moyen d'y arriver sans usurper le pouvoir gouvernemental -- déjà soumis aux pressions populaires et au vote des électeurs -- reste à expliquer. Car la démocratie aussi est à préserver : celle qui laisse aux élus l'espace pour manoeuvrer ».²

De nouveaux droits

Véritable pierre angulaire de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, la Commission recommande à ce que le droit au logement soit explicitement énoncé dans l'article 45 de la Charte comme « faisant partie du droit à des mesures sociales et financières, susceptibles d'assurer un niveau de vie décent » en conformité aux instruments juridiques internationaux. Ce faisant, la Commission évite que la question du logement soit diluée dans les mesures générales de lutte contre la pauvreté. Pour M^e Jean-Guy Ouellet, spécialisé en droit de l'assurance chômage et emploi, « c'est un pas dans une direction adéquate ». Mais, ajoute-t-il, peut-être la recommandation aurait-elle pu s'appuyer davantage sur la dissidence du juge Robert dans la cause Gosselin de la Cour d'appel du Québec, lorsqu'il estimait que l'article 45 de la Charte ne devait pas être interprétée seulement comme le droit d'accès à des mesures suffisantes, mais le droit à la suffisance des mesures assurant un niveau de vie décent conformément à l'intention initiale du législateur.

Dans ces nouveaux droits que la Commission souhaite voir figurer dans les dispositions de la Charte, il y a « le droit à la santé » défini comme le droit pour tous de bénéficier d'une diversité d'infrastructures et de conditions environnementales permettant de jouir du meilleur état de santé. Dans le même ordre de revendications, la reconnaissance explicite d'un « droit au travail » prend la forme d'un droit à un ensemble de mesures et de programmes favorisant le plus haut niveau d'emploi, l'accès à un emploi et la réinsertion professionnelle.

La recommandation qui porte sur l'article 46 de la Charte, lié au droit à des conditions de travail justes et raisonnables, vise à corriger la portée trop restrictive du respect de l'intégrité physique du travailleur par l'ajout d'une mention expresse relative à « la dignité et l'intégrité psychologique des travailleurs ». Cette recommandation se veut une réponse au phénomène croissant du harcèlement et une formulation plus concordante avec l'article 2087 du Code civil du Québec. Le droit à l'éducation n'est pas en reste dans cette tentative de la Commission d'élargir la portée du droit à l'instruction publique gratuite (art.40) et le droit à l'enseignement privé (art.42) en ajoutant « le droit à l'éducation aux droits de la personne ».

Dans le cadre du débat sur l'aménagement de la place de la religion à l'école publique, l'article 41 de la Charte ne passe pas inaperçu du public par le droit qu'il accorde aux parents d'exiger, pour leurs enfants, un enseignement religieux ou moral conforme à leurs convictions. En recommandant une reformulation de l'article 41 de la Charte, de façon à éviter toute obligation positive à l'école publique, eu égard au fardeau que la gestion de la diversité religieuse lui impose, la Commission entend ainsi se débarrasser d'une panoplie de difficultés juridiques. L'article 41 en effet dépasse de loin les obligations (négatives) de l'article 18(4) du Pacte sur les droits civils et politiques et l'article 2 du protocole additionnel à la Convention européenne. Même si le droit d'exiger un enseignement religieux à l'école publique n'entraîne pas celui d'exiger une école confessionnelle ou des lieux de prières, souligne José Woehrling, professeur à la faculté de droit de l'Université de Montréal, sa mise en oeuvre peut venir heurter la liberté de conscience et de religion (art. 3) sauf à interpréter dans un sens l'article 41 en conjonction avec l'article 10 (interdiction de discrimination). Mais même dans ce cas, il n'est pas évident qu'elle soit compatible avec la Charte canadienne, prenant ainsi le risque d'être jugée inconstitutionnelle³.

Le droit à l'égalité, malgré des « progrès remarquables », « reste marqué par des écarts significatifs dans l'exercice des droits », note la Commission. Un regard porté sur les 25 années de la Charte révèle une longue suite de motifs de discrimination qui se sont ajoutés à la hauteur des enjeux de société. Fidèle à son idéal d'égalité, la Commission se montre réceptive aux nouvelles formes d'exclusion. Ainsi, recommande-t-elle de remédier à la situation selon laquelle les personnes handicapées ne sont pas visées par la Loi sur l'accès à l'égalité en emploi dans des organismes privés. Autre facteur de discrimination en emploi : les antécédents judiciaires qui stigmatisent plus particulièrement certains groupes sociaux, en emploi comme ailleurs. Toutefois, la Commission s'abstient de toute recommandation en attendant le jugement de la Cour suprême quant à la portée et aux limites exactes de l'article 18.2. Pour Lucie Lemonde, c'est un motif de discrimination qui devrait apparaître comme tel dans l'article 10 de la Charte, dans la liste des discriminations interdites. André Paradis, président de la Ligue des droits de la personne, estime pour sa part que « la persistance, voire l'accroissement de la discrimination systémique, notamment pour la population immigrante, aurait rendu nécessaires des recommandations sur l'efficacité des programmes d'accès à l'égalité ».

Les recours, un défi de justice

« Le temps est venu de cesser de tenter de ratatiner les pouvoirs d'enquête et donc la compétence de la Commission. Il y a eu de nombreuses tentatives d'atteintes au pouvoir de la Commission, et par voie de conséquence, du Tribunal des droits de la personne », déplore Pierre Marois. Rappelons qu'à l'heure actuelle, le Tribunal a compétence de saisir un litige dans la mesure où la Commission a compétence pour faire enquête par elle-même. Ainsi, le pouvoir d'enquête de la Commission influence la compétence du Tribunal spécialisé des droits de la personne. Or, « de graves menaces pèsent aujourd'hui sur ce régime intégré, créé en 1990 par le législateur », constate la Commission. De l'avis de Lucie Lemonde, auteure d'une étude sur les dossiers déposés au Tribunal des droits de la personne entre 1991 et 1996, « au niveau des recours, je pense que le système de plainte en discrimination à la Commission et, éventuellement, au Tribunal est un échec total ». Et de citer : « les délais excessivement longs (60 mois pour que la cause soit amenée devant le Tribunal) et la frilosité de la Commission dans sa réclamation de dommages. Le système de plaintes est complètement sclérosé », conclut-elle.

Est-ce en réponse à ces critiques que la Commission recommande de mettre fin à sa politique d'exclusivité des recours en faveur de celle-ci ? La question se pose en effet de la coexistence de la juridiction du Tribunal avec celle des tribunaux administratifs, de l'articulation des recours prévus par la Charte et ceux découlant du Code du travail, des rapports problématiques entre le régime de réparation prévu par la Charte et le régime d'indemnisation sans égard à la faute prévue par la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. « Les recommandations vont dans le sens de rétablir la juridiction du Tribunal des droits de la personne, dans une juridiction concurrente aux autres tribunaux », commente M^e Jean-Guy Ouellet. Une modification d'importance souhaitée par la Commission : qu'il soit enfin permis au plaignant de recourir au Tribunal, même si la Commission a cessé d'agir en sa faveur. Et afin que ce droit de saisie individuelle du Tribunal n'ébranle pas trop ce régime intégré, le passage obligé par la Commission est maintenu pour déposer plainte. Une recommandation qualifiée de « courageuse » par Lucie Lemonde.

Enfin, se réservant un délai de réflexion, la Commission envisage que la compétence d'enquête de la Commission et celle du Tribunal ne soit plus limitée aux cas de discrimination (article 10) et aux cas d'exploitation d'une personne âgée ou handicapée (article 48) prévus par la Charte, sans que la Commission soit en mesure de préciser, pour l'instant, la nature de ces droits ou libertés qui équivaudrait à élargir la compétence de la Commission et du Tribunal.

L'importance de toutes ces modifications en matière de recours est-elle un aveu d'impuissance de la Commission et du Tribunal des droits de la personne ? « S'il y a un tribunal qui a contribué à faire avancer la jurisprudence en matière de droits humains, c'est certainement ce tribunal spécialisé des droits de la personne », de répondre avec assurance Pierre Marois.

Un bilan et un point de départ

Par ces 25 propositions d'actualisation de la Charte, « il ne s'agit pas de faire acte d'autorité », précise Pierre Marois, mais plutôt de susciter l'amorce d'un débat de société. Ils ont d'ailleurs été invités à saisir cette opportunité de se faire entendre lors d'un colloque organisé par la Commission le 10 décembre dernier. Appelée à jouer « un rôle de référent de l'identité québécoise », la Commission entend enfin consacrer formellement le statut unique de la Charte au sein de l'ordre juridique québécois par la constitutionnalisation de la Charte.

¹  Bilan des 25 ans de la Charte, Commission des droits de la personne, p. 21.

2 Journal Le Devoir, 24/11/2003.

3 Référence à une étude de José Woehrling réalisée en préparation du « Rapport Proulx » pour le Groupe de travail sur la place de la religion à l'école : perspective nouvelle pour l'école québécoise (1999). 3

 

Retour au haut de la page

© Barreau du Québec 1996-2012