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Arrêt Doucet-Bourdeau c. Nouvelle-Écosse

Vous me ferez un compte rendu de l'application de mon ordonnance!

André Giroux

Novembre 2003. Un juge de la Nouvelle-Écosse reconnaît le droit pour certaines communautés de la province d'accéder à des services scolaires en français. Il décide que « les défendeurs (ministre de l'Éducation) devront faire de leur mieux pour se conformer à la présente ordonnance ». Le même juge impose aux défendeurs de lui rendre des comptes sur l'application de son ordonnance. Affaire conclue? Pas vraiment. En fait, de contestation en appel, la cause est menée en Cour suprême et ne fait pas l'unanimité. Pour la majorité, le juge a fait preuve d'une saine créativité. Il a magistralement excédé ses compétences, rétorquent les autres. Quand le droit des minorités fait débat...

Les neufs juges de la Cour suprême du Canada
Les neufs juges de la Cour suprême du Canada

À prime abord, la cause n'avait pourtant rien de si exceptionnel. Les appelants, des parents francophones de cinq districts scolaires distincts de la Nouvelle-Écosse, ont sollicité une ordonnance enjoignant la province et le Conseil scolaire acadien provincial de fournir des programmes et des écoles de langue française au secondaire. Saisi du dossier, le juge de première instance affirme que le gouvernement n'a pas nié l'existence des droits des parents. Pour lui, le débat porte moins sur le contenu des droits que sur le moment où ils pourront être exercés. Tenant compte des rapports démontrant que le taux d'assimilation atteint un seuil critique dans ces districts, il est d'avis que le gouvernement a omis de procéder rapidement. Il conclut donc à une violation de l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui consacre le droit des minorités anglophones et francophones à des écoles dans leur langue, là où le nombre le justifie. Il ordonne à la province de « faire de son mieux » dans l'établissement de programmes d'enseignement francophones et se déclare compétent pour entendre les comptes rendus sur les efforts déployés en ce sens.

Le ministère de l'Éducation ne conteste qu'un élément du jugement, soit le pouvoir du juge d'exiger des comptes rendus. La Cour d'appel lui donne raison, sur division. Dans un arrêt majoritaire, la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse, sous la plume du juge Flinn, a invalidé la partie contestée de l'ordonnance obtenue. En se fondant sur la règle de common law du functus officio, les juges majoritaires ont conclu que « le juge de première instance ne pouvait pas rester saisi de l'affaire après avoir tranché la question en litige entre les parties ». Ils ont également statué que, même si les tribunaux ont de vastes pouvoirs conférés par l'article 24(1) de la Charte, ce même article n'élargit pas leur compétence pour leur permettre de mettre à exécution les réparations qu'ils accordent.

La majorité de la Cour suprême

Inquiets, les parents portent la décision devant la Cour suprême. Deux éléments sont particulièrement contestés ici : la clarté du jugement et le pouvoir du juge d'exiger des comptes rendus. Or, pour les juges majoritaires McLachlin, Gonthier, Iacobucci, Bastarache et Arbour, « le libellé de l'ordonnance enjoignant de rendre compte n'était pas vague au point de la rendre invalide, écrivent-ils. Il n'était ni incompréhensible ni impossible à respecter, même si l'on constate, avec le recul, qu'il aurait sûrement été souhaitable que le juge éclaire davantage les parties sur ce qu'elles pouvaient attendre des auditions de comptes rendus ».

De plus, la majorité affirme que le juge de première instance n'a pas excédé ses pouvoirs en exigeant ces comptes rendus. Elle estime que cette décision n'enfreint pas la règle du functus officio : le compte rendu ne s'ajoute pas à l'ordonnance de « faire de son mieux » pour bâtir des écoles, il en fait partie intégrante. Finalement, la décision de première instance est finale et susceptible d'appel. Elle ne contrevient donc pas à la règle de functus officio.

Les juges minoritaires

Les juges Major, Binnie, LeBel et Deschamps s'insurgent. Ils estiment qu'une mesure réparatrice efficace « ne doit pas éclipser la nécessité (du respect) des règles élémentaires de rédaction juridique (et doit refléter) une bonne compréhension du rôle (des) tribunaux ». Selon eux, l'ordonnance de comptes rendus est d'une très grande ambiguïté :« de graves vices de rédaction entachent l'ordonnance (...). Celle-ci n'indique pas clairement aux parties la nature de leurs obligations, la nature des comptes rendus à présenter ni même l'objet des auditions de comptes rendus ». L'équité procédurale est ainsi atteinte.

D'autre part, selon la minorité, un juge qui prétend conserver compétence après avoir rendu une ordonnance définitive « est susceptible d'errer sur deux plans » : le principe de la séparation des pouvoirs et la règle du functus officio. « Les tribunaux qui ont rendu jugement doivent résister à la tentation de superviser ou surveiller directement l'exécution de leurs ordonnances. » Cette exécution revient au défendeur, dans ce cas-ci au ministère de l'Éducation de Nouvelle-Écosse. Or, signalent les juges dissidents, « les tribunaux doivent prendre soin de ne pas s'immiscer inutilement dans l'administration publique, sinon l'équilibre entre les trois branches du gouvernement risque d'être perturbé ».

Les juges Major, Binnie, LeBel et Deschamps justifient ainsi l'importance de la règle du functus officio : « Si les tribunaux pouvaient continuellement revoir ou réexaminer des ordonnances définitives ou simplement parce qu'ils changent d'idée ou qu'ils souhaitent continuer d'exercer leur compétence à l'égard d'une affaire, les procédures n'auraient jamais de caractère définitif (et) il n'y aurait aucune sécurité juridique pour les parties. »

Les dissidents n'accordent pas foi à la thèse de l'atermoiement du pouvoir exécutif, invoquée par le juge de première instance et acceptée par les juges majoritaires. Certes, les parents avaient fait des pressions politiques pour la construction des écoles, mais ils s'adressaient au pouvoir judiciaire pour la première fois. Les juges minoritaires n'acceptent pas davantage l'argument de l'urgence d'agir pour éviter l'assimilation. Ils rétorquent qu'il existe en Nouvelle-Écosse, comme dans plusieurs autres juridictions, « des procédures accélérées permettant de régler rapidement et efficacement les litiges ».

La minorité aurait préféré un jugement plus classique : l'ordonnance de construction dans un délai fixe. L'irrespect de cette décision aurait ouvert le recours à une requête pour outrage au tribunal. Un tel moyen aurait évité de « politiser indûment les rapports entre les pouvoirs judiciaire et exécutif », estiment les juges minoritaires.

Ils signalent également que « les poursuites pour outrage respectent davantage la nature de notre système accusatoire, qui repose sur la règle de common law voulant que la gestion des litiges relève d'abord et avant tout des parties ».

Un progrès?

Ce jugement constitue-t-il un progrès dans les manières de faire? Les opinions sont partagées. Professeur en droits fondamentaux et directeur du programme de droit transnational à la faculté de droit de l'Université de Sherbrooke, Me Sébastien Lebel-Grenier perçoit une ouverture des juges majoritaires à la forme de médiation que constitue le jugement de première instance. « L'ordonnance de compte rendu est assez nouvelle en droit constitutionnel, même si on le voit dans d'autres secteurs, estime-t-il. La Cour suprême reconnaît intuitivement l'évolution des mœurs dans la mentalité judiciaire. On se dirige de plus en plus vers la médiation pour résoudre les litiges. L'ordonnance obligeant le pouvoir exécutif à " faire de son mieux " et à rendre compte de l'évolution des travaux prend acte de difficultés potentielles dans l'exécution de l'ordonnance et laisse place à une discussion entre les parties pour y remédier. Les citoyens sentent quant à eux qu'ils peuvent jouer un plus grand rôle. » Le professeur estime que la médiation est préférable à la confrontation, y compris pour le gagnant. « La confrontation rend les relations humaines plus difficiles après le procès, constate-t-il, d'où l'avantage de la médiation. »

Me Fabien Gélinas, professeur de droit constitutionnel à l'Université McGill, relève davantage les failles du jugement de première instance. « Cette affaire n'est pas la meilleure pour faire jurisprudence, estime-t-il. L'ordonnance du tribunal de première instance était trop nébuleuse. Le juge décide de garder compétence pour entendre un compte rendu, sans préciser ce qu'il attend et en n'indiquant aucunement les conséquences d'un compte rendu qu'il jugerait défavorable. On ne savait pas si l'ordonnance enjoignant au ministère de l'Éducation de " faire de son mieux " était finale ou si le juge se réservait la possibilité de rendre une nouvelle ordonnance. Si elle était finale, comment pouvait-il garder juridiction? » Il estime que le désaccord des juges porte moins sur le principe que sur les manières de faire. « La majorité de la Cour suprême voulait confirmer la possibilité des tribunaux de faire preuve de créativité dans l'application de l'article 24 de la Charte. Les juges minoritaires se sont concentrés sur les faits, les circonstances de l'espèce et la nébulosité de l'ordonnance. Je ne suis pas convaincu qu'il y ait dissension sur l'application de l'article 24. »

« Une ordonnance imposant à une partie de " faire de son mieux " est loin de l'excellence dans la qualité de rédaction judiciaire, opine Me Hugo Cyr, professeur en droit constitutionnel et en fondements et théorie du droit à l'UQAM. Mais, à mon souvenir, c'est la première fois que le maintien de la juridiction est appliqué au bénéfice de la victime. Dans les autres cas, il était exercé au bénéfice des pouvoirs publics, afin d'évaluer le temps requis pour traduire les lois manitobaines, par exemple. Le risque de cette méthode, toutefois, est de l'utiliser aux dépens de la clarté du jugement. »

Source : Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse, jugement de la Cour suprême rendu le 6 novembre 2003.

La réparation « convenable et juste » de l'article 24

L'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés consacre le droit des minorités anglophones et francophones à des écoles dans leur langue, là où le nombre le justifie. L'article 24 stipule que toute violation ou négation des droits garantis par la Charte donne ouverture à la « réparation que le tribunal estime juste eu égard aux circonstances ». À défaut de donner une définition détaillée de l'expression « convenable et juste » utilisée à l'article 24 de la Charte, les juges majoritaires énoncent des facteurs généraux devant guider leur décision.

  • La réparation utile doit être adaptée à l'expérience vécue par le demandeur et tenir compte des circonstances de la violation ou de la négation du droit en cause.
  • Le pouvoir judiciaire doit s'efforcer de respecter la distinction de ses pouvoirs avec ceux du législatif et de l'exécutif.
  • Un tribunal doit éviter de se lancer dans des types de décision ou de fonction pour lesquels il n'a manifestement pas l'expertise requise.
  • La réparation convenable et juste doit être équitable pour la partie visée par l'ordonnance.
  • La formulation même de l'article 24 permet la créativité : « Cette évolution peut forcer à innover et à créer au lieu de s'en tenir à la pratique traditionnelle et historique en matière de réparation. »

    Les principes posés, qu'en est-il du cas des écoles françaises de Nouvelle-Écosse? Les juges majoritaires de la Cour suprême estiment que le juge de première instance a agi de façon pragmatique pour obtenir le résultat recherché, à savoir la construction des écoles. Le remède proposé évitait le recours longs et coûteux en cas de désaccord entre les parents et les autorités politiques. « Qui plus est, ajoute la majorité, en raison du taux élevé d'assimilation qu'il a constaté, il convenait que le juge accorde une réparation qui, selon lui, pourrait être mise à exécution promptement. »

    Le judiciaire n'empiète pas indûment sur le pouvoir exécutif puisqu'il lui laisse la gestion et la coordination des projets de construction.

    Peu utilisé en vertu de la Charte, le compte rendu fait appel à des fonctions et à des pouvoirs reconnus des tribunaux. Ces derniers exercent un pouvoir de supervision ou de surveillance en matière de faillite ou de séquestre, de fiducie ou de succession, par exemple. Il n'y a donc pas là une rupture radicale avec la pratique judiciaire.

    Dernier facteur à évaluer : la décision est-elle équitable? La majorité de la Cour suprême estime que le manque de précision de l'ordonnance ne lui est pas fatale.

    Le principe est maintenant posé. Les tribunaux judiciaires de première instance peuvent invoquer l'article 24 de la Charte pour obliger les pouvoirs publics à leur rendre des comptes sur l'application de leur ordonnance. Et les remèdes prévus à cet article concernent toute violation à la Charte. Jusqu'à quel point ce pouvoir sera-t-il utilisé? La Cour suprême le balisera-t-il davantage? L'avenir le dira. A.G.

    Le pouvoir d'intervention du judiciaire

    Ce qui est ici en cause, ce n'est pas tant le pouvoir d'ordonnance du pouvoir judiciaire sur l'exécutif, mais plutôt la nature de l'intervention. Les juges minoritaires reconnaissent le droit du juge de première instance d'imposer la construction d'écoles dans un délai imparti.

    « Le débat sur le gouvernement par les juges existe depuis l'adoption de la Charte, rappelle Me Sébastien Lebel-Grenier, professeur en droits fondamentaux et directeur du programme de droit transnational à la faculté de droit de l'Université de Sherbrooke. Les juges ne se sont arrogés d'aucun pouvoir. Il leur a été conféré par le législateur. » De son côté, Me Fabien Gélinas, professeur de droit constitutionnel à l'Université McGill ,estime que « de manière générale, avec la Charte, les juges sont à refaire le système politique canadien. Ils ont obtenu ce mandat. S'ils intervenaient avec plus de réserve, ça prendrait plus de temps, ce qui ne constitue pas nécessairement un atout ».

    « À mon avis, une doctrine formelle de la séparation des pouvoirs n'existe pas », opine Me Hugo Cyr, professeur en droit constitutionnel et en fondements et théorie du droit à l'UQAM. « Il s'agit davantage d'un idéal aux normes floues. On le constate à la fois sur les plans institutionnel et fonctionnel. Aucun texte constitutionnel ne consacre la distinction des pouvoirs. La jurisprudence l'établit graduellement. Cette tension entre le judiciaire et le législatif existe d'ailleurs depuis longtemps, d'où l'adoption de l'immunité parlementaire, par exemple. » A.G.