Encadrement de l'adoption internationale

Intégration de la Convention de La Haye

Lise I. Beaudoin, avocate

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L'adoption internationale est devenue une voie de plus en plus favorisée par les parents québécois qui souhaitent fonder ou élargir leur famille. Désireux d'accompagner cette réalité, Philippe Couillard, ministre de la Santé et des Services sociaux, présentait en juin 2003 à l'Assemblée nationale le projet de loi 11¹. Comme son intitulé l'indique, ce projet de loi a pour objectif principal d'intégrer dans les lois québécoises la Convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale (la Convention) de La Haye du 29 mai 1993 et d'en préciser les modalités d'application. Pour ce faire, il propose entre autres des modifications au Code civil du Québec, au Code de procédure civile du Québec ainsi qu'à la Loi sur la protection de la jeunesse².

Les enfants adoptés doivent devenir citoyens canadiens à part entière. Mais rarement le font-ils si nombreux à la fois !

Le Barreau du Québec se réjouit d'une telle initiative puisque l'intégration de la Convention aura pour effet de clarifier et de mettre de l'ordre dans la structure actuelle de l'adoption internationale. Les habitués du domaine savent que la Convention confirme l'importance de ce sujet pour la communauté internationale, notamment la nécessité d'une réglementation en vue d'éviter certains abus envers des parents désireux d'adopter et le trafic des enfants. Or, le désir du législateur québécois d'intégrer le contenu de la Convention, démontre sa volonté d'encadrer le plus uniformément possible, en harmonie autant que faire se peut avec les législations des pays signataires qui l'ont intégrée dans leurs lois, les droits et obligations de toutes les personnes visées.

Après une analyse du projet de loi 11, effectuée avec la collaboration des membres du Comité sur le droit de la famille et du Groupe de travail en droit de la personne et de la jeunesse, le Barreau du Québec a consigné dans un mémoire, en janvier dernier, certains commentaires, recommandations et interrogations qu'il estime utiles aux fins d'assurer un arrimage de la Convention au droit interne ainsi qu'une application efficace des règles qui y sont enchâssées. Le tout vise en priorité à sauvegarder l'intérêt supérieur et les droits des enfants soumis au procesus de l'adoption internationale.

Intérêt soutenu du Barreau

Dans l'ensemble, le Barreau se dit satisfait des modifications proposées dans le projet de loi 11, bien qu'il espère que certaines de ses recommandations puissent être retenues. Et il n'est certes pas néophyte en la matière. Son intérêt marqué pour l'adoption internationale remonte à plus de 20 ans. Dès mai 1983, il présentait un premier mémoire, suivi en cela au cours des ans par de nombreux autres³, exposant différentes questions que soulève l'adoption d'enfants domiciliés ou résidant hors du Québec par des parents domiciliés au Québec. Le Barreau considère en effet que « l'adoption internationale pose des problèmes juridiques d'importance, étant donné que la solution réside dans l'équilibre de l'exercice des droits des trois parties principales: l'adopté, l'adoptant et le parent biologique, le tout dans un contexte d'interaction entre les législations souvent différentes des États impliqués ».

S'ajoute à ces dimensions sérieuses le caractère législatif d'ordre public qui peut aisément se greffer à ce type d'encadrement. En effet, écrit le Barreau, avec les années, l'adoption internationale est devenue une mesure sociale et légale de protection de l'enfant. Dans ce contexte, les États responsables doivent considérer cette mesure comme appartenant à l'ordre public afin justement d'éviter les abus et le trafic des personnes.

Intérêt supérieur de l'enfant

En outre, estime encore le Barreau, toute intervention législative dans ce domaine doit reposer sur le principe fondamental de l'intérêt supérieur de l'enfant. Selon lui, « le processus de l'adoption doit reposer sur l'objectif fondamental de trouver une famille pour combler les besoins d'un enfant plutôt que de trouver un enfant pour combler les besoins d'une famille ». De plus, et ce dès mai 1983, le Barreau opinait que le principe d'égalité de tous les enfants devant la loi doit inspirer le législateur et les institutions qui assument des responsabilités à cet égard. C'est avec ces principes fondamentaux à l'esprit qu'il a analysé le projet de loi 11.

Comme il ressort clairement de la Convention, l'adoption produira des effets pléniers, c'est-à-dire l'adopté cesse d'appartenir à sa famille d'origine et un véritable lien de filiation est établi avec les adoptants, en dépit de la loi ou des coutumes du pays d'origine de l'enfant. Et ces effets commencent à courir dès le prononcé du jugement québécois d'adoption ou de la reconnaissance du Québec de la décision étrangère. Or, remarque le Barreau, il faut être très vigilant sur la volonté réelle des parents biologiques de rompre définitivement les liens avec leur enfant. « Si l'on peut croire que les pays signataires de la Convention en respecteront l'esprit, la prudence s'impose pour ceux qui n'y ont pas adhéré. » Et, constate le Barreau dans son mémoire, seulement 53 pays ont ratifié la Convention, ce qui signifie que 8 % des pays avec qui le Québec fait affaires endossent dans leur droit interne le principe de réciprocité qui y prévaut.

Quelques commentaires

Voici quelques commentaires ou recommandations émanant du Barreau. Il est important de rappeler qu'actuellement, toute personne désirant s'engager dans une démarche d'adoption internationale doit procéder soit par l'entremise d'un organisme qui œuvre en adoption internationale ou qui est agréé par le ministre de la Santé et des Services sociaux, soit en s'adressant au Secrétariat à l'adoption internationale, qui agit pour et au nom du ministre de la Santé et des Services sociaux. Finalement, la dernière possibilité est de procéder à une adoption dite privée, c'est-à-dire sans intermédiaire⁴.

Le projet de loi 11 modifie l'article 564 du Code civil du Québec (C.c.Q.) en indiquant que les démarches en vue de l'adoption seront effectuées par un organisme agréé par le ministère de la Santé et des Services sociaux en vertu de la Loi sur la protection de la Jeunesse (LPJ)⁵. C'est donc dire « qu'il n'y aura plus d'adoption privée au Québec ». Toutes les adoptions seront effectuées par l'entremise du Secrétariat à l'adoption internationale. Or, l'article 40 de la Convention prévoit qu'aucune réserve à ses modalités n'est admise. Le Barreau du Québec s'interroge par conséquent sur cette dérogation à la Convention qui s'appliquera à toutes les adoptions d'enfants domiciliés hors du Québec.

L'article 565 C.c.Q., tel que modifié par le projet de loi 11, énonce que l'adoption d'un enfant domicilié hors du Québec doit être prononcé soit à l'étranger, soit judiciairement au Québec. Dans le cas d'une décision prononcée à l'étranger, aucune reconnaissance judiciaire n'est requise si l'adoption est certifiée conforme à la Convention par l'autorité compétente de l'État où elle a eu lieu. C'est dire que la décision administrative à l'étranger ainsi que le jugement de la Cour du Québec sont placés sur le même pied d'égalité, note le Barreau.

Le projet de loi 11 introduit de nouveaux articles, 71 et 72 LPJ, qui s'appliquent aux adoptions du Québec et à celles des enfants domiciliés hors du Québec par une personne domiciliée au Québec. Aussi, le ministre pourra dorénavant intervenir dans toute adoption d'un enfant domicilié hors du Québec, ce que soutient le Barreau.

Les nouveaux articles 71.16 à 71.27 LPJ déterminent les conditions d'agrément d'organismes qui sont chargés d'effectuer, pour les adoptants domiciliés au Québec, les démarches d'adoption d'enfants domiciliés hors du Québec. Ces dispositions sont rigoureuses et encadrent sérieusement les organismes accrédités. Le Barreau s'inquiète toutefois de l'énorme latitude confiée au ministre pour l'agrément d'organisme, en particulier du risque que représente la législation par directives, que celles-ci soient publiées ou non. Bien que le Barreau appuie l'orientation d'encadrer restrictivement les organismes agréés, « il faudrait le faire dans un environnement transparent en favorisant, le cas échéant, les mesures réglementaires plutôt que des directives de nature administrative ».

L'article nouveau 71.27 LPJ prévoit qu'un organisme agréé doit transmettre au ministre le dossier d'adoption d'un enfant domicilié hors du Québec dans les deux années suivant la fin ou l'abandon des procédures d'adoption. D'une part, le Barreau croit qu'il serait opportun de définir ce qu'est l'abandon des procédures d'adoption. D'autre part, il comprend mal le délai de deux ans proposé et croit qu'il serait souhaitable de transmettre au ministre le dossier dès la fin ou l'abandon des procédures d'adoption.

C'est le Livre blanc sur l'adoption en 1976 qui a alerté les institutions législatives à la vulnérabilité des couples qui devaient s'en remettre à des groupes privés pour l'essentiel des actions en matière d'adoption internationale. Par la suite, de nombreuses modifications législatives ont eu cours pour assurer la sécurité juridique des adoptants et adoptés.

La réforme de 1990

La réforme la plus importante a été celle de 1990, le projet de loi 70 d'alors, qui répondait aux inquiétudes des adoptants à l'égard du système en place, qui semblait faire obstacle à l'adoption internationale d'enfants. La loi 70 de 1990 a eu pour effet de modifier substantiellement la situation et a permis d'augmenter considérablement le nombre d'adoption d'enfants étrangers.

En 1987, à peine 120 enfants franchissent les frontières du Québec (I. Paré, « La Loi 70 a-t-elle mis un terme à l'affrontement? », Revue Maître, vol. III, no 45, avril-mai 1991). En septembre 1990, plus de 230 enfants sont accueillis dans les foyers québécois. Cette tendance s'est accentuée avec les années. Entre 1990 et 1999, il y a eu 7 899 enfants domiciliés à l'étranger adoptés par des Québécois. Ceci représente donc une moyenne de 790 adoptions par année (Secrétariat à l'adoption internationale du Québec,
www.msss.gouv.qc.ca/adoption/_fr/index.html>).

Hausse du nombre d'adoptions

Les adoptions internationales ont augmenté en 1998 et 1999, en particulier, pour atteindre une moyenne annuelle de 898. Elles représentent environ 70 % de toutes les adoptions enregistrées au Québec et, compte tenu de la dénatalité croissante, le Barreau du Québec croit que l'adoption internationale demeurera une réalité et augmentera au cours des prochaines années. A fortiori, c'est l'équilibre entre le droit des adoptés, des adoptants et des parents biologiques qui doit prédominer dans les circonstances. (L.I.B.)

¹  Intitulé Loi assurant la mise en œuvre de la Convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale et modifiant diverses dispositions législatives en matière d'adoption.

²  Notons qu'en cette matière existe aussi la Loi sur les adoptions d'enfants domiciliés en République populaire de Chine.

³  Voir Barreau du Québec: Mémoire sur l'adoption internationale, janvier 1983, 19 pages; Mémoire sur l'adoption internationale, mai 1983, 21 pages; Les exceptions au droit d'accès, avril 1986, 35 pages; Mémoire sur l'adoption internationale, mai 1987, 33 pages; Mémoire sur l'adoption internationale, novembre 1989, 36 pages; et Commentaires sur le projet de loi 70 concernant l'adoption internationale, mai 1990, 11 pages.

⁴  Art. 564 C.c.Q. et art. 72.3.2 Loi sur la protection de la jeunesse (LPJ).

⁵  À moins qu'un arrêté ministériel ne prévoit autrement

 

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