Congés parentaux fédéraux

Une entente fédérale-provinciale à l'horizon?

Martin Boucher, avocat

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Les nostalgiques des controverses constitutionnelles entre Québec et Ottawa ne pourront compter sur le dossier des congés parentaux pour renouer avec la polémique. Malgré un jugement de la Cour d'appel en faveur du Québec, et bien qu'Ottawa ait fait appel en Cour suprême, les deux paliers de gouvernement semblent décidés à s'entendre sur la mise en œuvre d'un programme de congés parentaux.

Pourtant, depuis plus de quatre ans, un débat Québec-Ottawa paralyse l'entrée en vigueur du projet de loi 140, qui prévoit la mise sur pied d'un régime provincial de congés pour les nouveaux parents. Le projet de loi, l'un des rares adoptés à l'unanimité par l'Assemblée nationale, demeure sur la touche en attendant notamment que la question budgétaire soit réglée. Les demandes de Québec visent à rapatrier les cotisations prélevées par Ottawa pour un programme similaire prévu par la Loi sur l'assurance-emploi.

Constatant l'impasse, le gouvernement péquiste de l'époque a demandé aux tribunaux de vérifier la constitutionnalité de deux articles de la loi fédérale.

Motifs juridiques et historiques

Le 27 janvier dernier, la Cour d'appel du Québec décrétait que l'instauration d'un régime d'assurance parentale était du ressort exclusif des provinces. Dès les premiers paragraphes du jugement, le juge Benoît Morin, de la Cour d'appel du Québec, établit que le type de prestations prévues par les articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi, soit des prestations de grossesse et des prestations parentales pour l'adoption d'un enfant, sont des mesures de sécurité sociale. « De prime abord, indique le juge, ces mesures tombent donc sous le coup du paragraphe 13 de l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. » Québec venait de franchir la moitié du chemin le menant à la victoire.

Il restait ensuite à déterminer si ces deux mêmes articles excèdent la compétence que le paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde à Ottawa en matière d'assurance-chômage. Le juge Morin s'intéresse longuement à l'historique politique qui a mené, le 10 juillet 1940, à la modification de la Loi constitutionnelle de 1867 pour ajouter l'assurance-chômage à la liste des compétences fédérales. Il ressasse, entre autres, les travaux de la Commission Rowell-Sirois et même la correspondance échangée entre le premier ministre Mackenzie King, son homologue du Québec, Maurice Duplessis, ainsi que son bref successeur, Adélard Godbout.

Il en ressort, selon la Cour, que l'assurance-chômage est à prime abord une compétence provinciale, mais que les dirigeants de l'époque ont souhaité faire une exception en raison du contexte socio-économique de l'entre deux guerres. Le consensus ayant mené à cette modification constitutionnelle reposait toutefois sur une acceptation très limitée de l'expression « assurance-chômage ». Ottawa ne pouvait donc, par le biais de l'assurance-emploi, empiéter sur une compétence provinciale.

Reprise des négociations

Pour le ministre québécois de l'Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille, Claude Béchard, le changement de garde au sein du gouvernement fédéral est davantage à l'origine de la reprise des discussions. Bien plus que le jugement en faveur de Québec, c'est le changement de ton à la suite de l'arrivée de Paul Martin qui aurait favorisé ce déblocage.

Le ministre Béchard a rencontré son vis-à-vis fédéral, Joseph Volpe, le 19 février dernier, et la volonté de régler la question était, semble-t-il, évidente. « C'est la première fois que je sentais autant d'ouverture du côté d'Ottawa, indique Claude Béchard. Après mon entrée en poste en mai 2002, j'avais tenté sans grand succès de discuter avec la ministre de l'époque, Jane Stewart. Cette fois, je sens une véritable volonté d'agir rapidement. »

La perspective d'une élection fédérale aurait pu repousser les discussions aux calendes grecques, mais le ministre Béchard indique que le dossier est sur une voie rapide. « Le ministre Volpe m'a clairement dit qu'il souhaitait que nous parvenions à une entente cadre d'ici quelques semaines, tout au plus. Nous devons nous entendre sur les paramètres des négociations et les soumettre ensuite à nos conseils des ministres respectifs, pour approbation. Une fois ces étapes franchies, les fonctionnaires pourront amorcer les discussions sur les bases que nous leur aurons fournies. »

Pas question toutefois pour le ministre de rouvrir le contenu du projet de loi 140 : « Ce n'est pas dans nos plans de revoir les modalités de notre régime d'assurance parentale. Nous avons eu un consensus là-dessus, et nous ne voyons pas de raisons d'y retoucher. Ce sur quoi nous devons nous entendre avec Ottawa concerne le mode de financement du régime, les modalités de son implantation et sa gestion future. »

Que le gouvernement fédéral ait inscrit la cause en appel n'embarrasse pas outre mesure le ministre. « Cela ne m'inquiète pas vraiment, admet-il. Ça ne change rien pour nous, et je crois même que nous pourrions avoir une entente avant un éventuel jugement de la Cour suprême. » Le ministre croit que le jugement de la Cour d'appel a suscité des inquiétudes dans les autres provinces. Ces dernières craignent que le régime prévu par la Loi sur l'assurance-emploi ne soit plus applicable ailleurs au pays. L'appel en Cour suprême serait donc une façon de rassurer les autres provinces.

Optimisme partagé

L'optimisme du ministre Béchard semble partagé par le Regroupement pour un régime québécois d'assurance parental. Ce collectif, dont font partie seize organisations féministes, syndicales et autres, se réjouit de la décision de la Cour d'appel, mais surtout de la reprise des négociations. « Cela nous permet de voir la lumière au bout du tunnel, confie la porte-parole du Regroupement, Marie-France Benoît. La question constitutionnelle entourant l'assurance parentale nous laisse indifférents. Ce qui nous importe, c'est que l'on entreprenne les négociations pour mettre rapidement en vigueur le projet de loi 140. »

Si le Regroupement réclame ainsi l'application du régime québécois, c'est avant tout une question de principe. « Nous répétons depuis le début qu'enfanter n'est pas chômer », insiste la porte-parole.

Le fait que le régime québécois soit plus généreux que celui d'Ottawa est aussi un argument de taille en faveur du régime provincial. D'une part, il suffit, pour bénéficier des prestations, d'avoir gagné 2000 dollars, plutôt que d'avoir travaillé les 600 heures prévues par la Loi sur l'assurance-emploi. D'autre part, les travailleurs autonomes sont admissibles au régime québécois, ce qui n'est pas le cas au fédéral.

Autant d'avantages qui avaient poussé jadis le Regroupement à réclamer la reprise des négociations au cabinet de Jean Chrétien. « Nous souhaitons rencontrer Paul Martin, relate Marie-France Benoit. La chose n'a pas été possible au cours des dernières semaines, mais nous allons continuer de réclamer cette rencontre. »

Par ailleurs, l'appel en Cour suprême inquiète par contre madame Benoît, qui craint que le dossier ne prenne une tournure politique : « Je trouve triste que le gouvernement fédéral demande le permission d'en appeler à la Cour suprême. »

Toutefois, à la lumière des propos du ministre québécois de la Famille, le prochain débat constitutionnel ne se fera pas sur le dos des parents. Il n'a pas été possible d'obtenir les réactions du ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences, Joseph Volpe.

 

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