Les 15 ans du Tribunal des droits de la personne

Bilan, constats et avenues

Myriam Jézéquel, juriste*

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Quinze ans plus tard, « quinze ans déjà », souligne la juge Michèle Rivet, l'heure est venue pour le Tribunal des droits de la personne de faire, le temps d'un colloque, une pause de réflexion, le bilan de ses activités et le tour de ses interrogations.

Pour la Charte des droits et libertés de la personne, c'est une vie de près de 30 ans qui est célébrée. Pendant deux jours, du 28 au 29 avril 2005, les conférenciers, en spécialistes avertis et décideurs compétents, ont débattu des acquis et défis des instances juridictionnelles en matière des droits de la personne ainsi que de la recherche de réparations complètes pour atteinte aux droits fondamentaux.

Le colloque organisé par le Tribunal des droits de la personne en collaboration avec le Barreau du Québec a soulevé de nombreux commentaires sur l'impact du morcellement des recours, l'accès aux réparations et l'émergence d'une jurisprudence contradictoire.

Dans son discours d'ouverture, la présidente du Tribunal des droits de la personne, la juge Michèle Rivet, déclare, relativement au rôle du juge dans l'interprétation du droit à l'égalité : « Qu'il s'agisse du droit prévu à la Charte québécoise ou canadienne, le droit à l'égalité est un concept difficile à saisir. Il symbolise la recherche d'idéaux, par nature abstraits. Le juge est donc constamment soumis à la difficile tâche de donner un sens à ces idéaux à travers sa propre compréhension, à la fois objective et subjective, des phénomènes sociaux menant à la dynamique d'exclusion. Le rôle du juge s'est aussi complexifié par la nécessaire prise en compte, de manière large, des instruments internationaux, même lorsque non incorporés comme tels au droit interne. »

Bataille de juridictions ?

Adoptée en 1975, la Charte québécoise des droits et libertés de la personne, à titre de loi fondamentale, s'applique tant aux rapports de droit privé qu'aux rapports de droit public.

Michèle Rivet, présidente du Tribunal des droits de la personne

Prenant la parole à l'ouverture du colloque, le juge en chef de la Cour d'appel, Michel Robert, applaudit la jurisprudence du Tribunal des droits de la personne, qui, depuis sa création le 10 décembre 1990, offre « des précédents exemplaires ». Il reste que « l'existence d'une multitude d'instances décisionnelles chargées, de façon concurrente ou exclusive, d'appliquer les dispositions protégeant le droit à l'égalité prévues par la Charte n'a certainement pas pour effet de procurer au justiciable la meilleure protection en matière de droit à l'égalité ni de favoriser l'évolution et la cohérence jurisprudentielle ».

Le juge Robert fait état des « écarts de traitement » et des « contrastes » dans les réparations, selon que les arguments sont présentés devant le Tribunal des droits de la personne, devant un arbitre du travail ou devant une instance administrative.

« En fait, ces [dernières] instances se retrouvent souvent aux antipodes de l'approche large et contextuelle que commande l'application du droit à l'égalité », analyse le juge. « La politique législative au Québec a été d'attribuer souvent une compétence exclusive à plusieurs tribunaux administratifs, aux arbitres de griefs et à d'autres organismes semblables, et ce, à l'exclusion de la Cour supérieure du Québec et de tout autre tribunal judiciaire. Cette exclusivité part d'une bonne intention, celle de clarifier le partage des compétences et d'empêcher les chevauchements de juridiction. »

Le juge en chef du Québec, Michel Robert

Au-delà des principes, elle peut poser problème, en ce qui a trait à la complexité des situations factuelles qui appellent à plusieurs compétences à la fois (règles de droit du travail et applicabilité de la convention collective, charte des droits et libertés et parfois d'autres lois). Parfois, « des personnes sont assujetties à la compétence de l'arbitre de griefs, alors que d'autres ne le sont pas. Il y a alors un risque sérieux de morcellement des recours, ce qui n'est pas à l'avantage d'une saine administration de la justice. » Quel peut en être l'impact sur l'interprétation et l'application d'un droit à l'égalité ? Peut-il entraîner des décisions contradictoires et des conflits juridictionnels ?

Confrontations des visions

L'autorité particulière du Tribunal des droits de la personne doit-elle prévaloir à titre de tribunal spécialisé ? Autrement dit, ce tribunal est-il le seul à pouvoir rendre des décisions éclairées à la lumière de la Charte ? En première partie du colloque, des conférenciers se prononçaient sur la question.

Perspective des tribunaux administratifs

Pour M^e Anne Leydet, du Tribunal administratif du Québec, « la notion d'une hiérarchie entre ces deux ordres de juridiction, l'administratif et le judiciaire, si elle s'impose de par notre Constitution, ne devrait cependant pas empêcher une harmonisation de ceux-ci, et il faut souhaiter l'atteinte d'une complémentarité vraie entre les tribunaux administratifs et judiciaires, visant à mieux faire transparaître pour le bénéfice des citoyens une seule et même justice, respectueuse de leurs droits fondamentaux ».

Et de citer la jurisprudence du Tribunal administratif du Québec pour faire ressortir son expérience et sa compétence en matière de questions constitutionnelles¹. Et de conclure que « le Tribunal administratif du Québec détient les pouvoirs nécessaires non seulement pour sauvegarder les droits des parties si ceux-ci ont été bafoués, mais aussi pour rendre justice et procéder de façon créative, lorsque requis, à la réparation appropriée ».

Tribunaux d'arbitrage

Dans les faits, les droits de la personne peinent à investir le monde des relations collectives de travail. La « tendance naturelle », explique M^e Denis Nadeau, est à privilégier les solutions conventionnelles. « Pendant de nombreuses années, nous nous sommes demandé pourquoi l'adoption de la Charte n'avait pas provoqué une seconde révolution au sein de l'institution arbitrale et à l'égard de l'ensemble du secteur des relations collectives du travail », note le professeur de droit civil de l'Université d'Ottawa.

Des raisons sont évoquées pour expliquer cette « timidité » à appliquer la Charte, allant de la simple retenue liée au défaut d'expertise des arbitres de griefs aux réelles résistances d'un milieu de travail syndiqué à s'approprier une culture des droits de la personne dans un cadre classique du droit du travail et des droits collectifs.

M^e Denis Nadeau a une autre explication, « celle de la méconnaissance, consciente ou non, du caractère prédominant de la Charte dans notre société, de son caractère quasi constitutionnel, et la hiérarchie des normes qu'elle commandait. »

Pour M^e Nadeau, dans le récent arrêt Parry Sound, la Cour suprême a rendu « un message fort et non ambigu » sur l'attribution de pouvoir aux arbitres. Par cette reconnaissance, elle leur signifie que « le rôle de l'arbitre ne se limite pas à la seule mise en œuvre des droits prévus à la Charte, mais ce mandat légal doit s'inscrire dans une perspective de protection et de renforcement de ces droits dans un milieu de travail ».

Le professeur relève également l'appréciation de la Cour suprême sur l'« expertise suffisante » des arbitres des griefs. Et de conclure à « un irrésistible mouvement d'intégration des droits de la personne » dans l'ensemble des rapports collectifs du travail. Les arbitres de griefs sauront-ils saisir l'ampleur de cette responsabilité, jusqu'à devenir de véritables acteurs de l'évolution des droits de la personne dans le monde du travail? Tel est le défi à relever du point de l'arbitrage de griefs, selon le professeur Nadeau.

De l'incapacité des tribunaux

Diane Demers, professeure en droit de l'UQAM, relève la quasi-absence de décisions portant sur le droit à l'égalité devant les tribunaux de droit commun et sa difficile progression devant les tribunaux judiciaires, tout autant que dans le domaine des rapports collectifs de travail.

Aussi met-elle en doute la bonne foi des instances juridictionnelles lorsqu'elles affirment que « le droit à l'égalité sans discrimination est d'abord leur affaire dans le champ d'activités qui leur est dévolu, et ce, prioritairement aux tribunaux des droits de la personne ». Il apparaît, pour la chercheuse, que l'incapacité des tribunaux existants, qu'ils soient de droit commun ou de droit administratif, à inscrire ce principe au cœur de leur décision est à l'origine de la création des Tribunaux des droits de la personne.

Les prismes d'examen

Mais, au-delà des querelles juridictionnelles, c'est l'analyse par la chercheuse des « prismes » à travers lesquels les différentes instances examinent les litiges qui a rencontré l'intérêt de l'auditoire.

Tout se passerait comme si chaque instance spécialisée regardait les litiges à travers ses lunettes de règles de pratique et de preuve. Ainsi, à comparer les décisions pan-canadiennes des tribunaux des droits de la personne et des tribunaux d'arbitrage de griefs relatives aux tests de sélection en emploi, M^e Demers conclut à la présence et aux effets de « prismes » provenant de « schèmes particuliers d'examen des litiges », propres à chaque champ spécifique du droit.

Ces schèmes d'analyse sous-tendent et imprègnent les raisonnements juridiques développés par les instances judiciaires, para- judiciaires et administratives. Cette différence de prismes expliquerait, selon la chercheuse, la portée inégale du droit à l'égalité sans discrimination.

En outre, c'est bien la preuve, selon M^e Demers, qu'une décision prise sur fond de « l'unique préoccupation normative » pour le droit à l'égalité ne peut être concurrencée par des décisions d'autres instances, où cette préoccupation subit l'interférence d'autres considérations liées à leur domaine propre, telle que la défense des principes et règles dans le domaine du travail.

Et de conclure que les Tribunaux des droits de la personne sont, par excellence, les mieux placés pour défendre la pleine valeur du droit à l'égalité, en se distinguant des autres instances par leur prisme entièrement centré et concentré sur les droits de la personne.

Prépondérance de la Cour supérieure?

Le débat est-il à trancher en faveur de l'instance la plus compétente ou à tolérer une différence de traitement du litige selon l'expertise particulière du décideur ? Ainsi, faut-il uniformiser les exigences de preuve ou permettre des « réponses modulées », soit adaptées au milieu du droit concerné ?

Ces questions, selon le juge Pierre J. Dalphond, de la Cour d'appel du Québec, illustrent les défis auxquels auront à répondre les cours de justice dans l'application de la Charte québécoise, soit la Cour suprême du Canada, la Cour d'appel du Québec, la Cour supérieure et la Cour du Québec.

Par ailleurs, le juge P. Dalphond prévoit que « des cours de justice québécoises de première instance, plus particulièrement la Cour supérieure, joueront à l'avenir un rôle accru de surveillance et de contrôle dans l'application de la Charte, et ce, aux dépens, jusqu'à un certain point, du Tribunal des droits de la personne ».

Trop de joueurs sur la même patinoire?

À vouloir rendre la Charte plus accessible aux citoyens, la Cour suprême, estime le juge, aurait soutenu une multiplicité de voies d'accès à la Charte, avec la conséquence de permettre à diverses instances d'interpréter les chartes et de les appliquer.

Par exemple, « dans le domaine des lois sociales, le Tribunal administratif du Québec et la Commission des lésions professionnelles deviendront-ils les joueurs les plus importants quant à la définition de ce qui constitue la discrimination, faisant ainsi perdre au Tribunal son statut privilégié? De même, l'application de la Charte québécoise en milieu syndiqué deviendra-t-elle l'apanage des arbitres de griefs, sous réserve d'une participation occasionnelle du Tribunal, comme le fait voir le récent arrêt de la Cour suprême dans Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur Général), [2004] 2 R.C.S. 185? »

Entrée gratuite c. entrée payante

Le juge Dalphond soulève le paradoxe qu'à distribuer également cette compétence à plusieurs instances, l'on ne crée une inégalité en forçant le citoyen à assumer les coûts lorsque l'instance appropriée est le Tribunal administratif du Québec tandis que l'accès au Tribunal des droits de la personne le dispenserait de frais d'avocat, le privant de la sorte d'une égalité d'accès à la justice.

La réparation

La Charte québécoise prévoit un régime complexe de réparations diverses. Par ailleurs, l'article 49 consacre le droit de mettre fin à l'atteinte illicite à un droit ou à une liberté reconnu par la Charte, et confère à la victime le droit de faire cesser cette atteinte et de réclamer la réparation du préjudice moral ou matériel par des dommages-intérêts.

Toutefois, des questions demeurent en suspens. « Sous quelles formes concrètes le droit d'obtenir une réparation complète et efficace en cas d'atteinte à un droit fondamental protégé par la Charte doit-il se traduire? Les principes habituels en matière de compensation du préjudice doivent-ils s'appliquer intégralement ou, plutôt, n'y a-t-il pas lieu d'adapter, voire d'élargir ceux-ci de manière à assurer une plus grande effectivité aux droits protégés? Qu'en est-il, par ailleurs, des mesures de réparation auxquelles l'État peut être contraint lorsque des politiques gouvernementales ou des normes d'organismes publics lèsent les droits fondamentaux d'un justiciable? » interroge M^e Sylvie Gagnon, du Tribunal des droits de la personne, en cette deuxième partie du colloque, consacrée aux réparations.

De l'avis de l'avocate, diverses difficultés d'interprétation de la Charte compromettent l'effectivité des sanctions prévues par celle-ci. C'est ainsi que, même si son adoption marque une rupture par rapport à diverses règles du droit commun, « la Charte se trouve parfois coincée, en quelque sorte, entre une interprétation soit largement inféodée au droit commun de la responsabilité civile, soit trop largement teintée par certaines règles applicables en droit public et, plus particulièrement, dans le cadre plus spécifique de contestations constitutionnelles », constate M^e Gagnon.

Comment donc alors donner à la Charte du Québec la place qui lui revient? En guise de réponse, l'avocate défend, à l'instar du juge LeBel, l'importance de nouveaux paramètres d'interprétation de la Charte. Elle propose « une approche qui, favorisant la finalité réparatrice de la Charte, confère au droit à une réparation une juridicité, une autonomie et une prépondérance essentielles à son effectivité ».

Entre le « à la pièce » et le « tous azimuts »

Destinée à contrer la discrimination ou à remédier à une situation discriminatoire, l'obligation d'accommodement raisonnable s'est imposée grâce aux tribunaux spécialisés de la personne. Elle découle du droit à l'égalité et de l'interdiction de discrimination (art. 10 de la Charte québécoise et art. 15 de la Charte canadienne).

Au nom de la liberté de religion (art. 2a. de la Charte canadienne et art. 3 de la charte québécoise), il est de plus en plus fréquent que des personnes ou des groupes religieux réclament un accommodement raisonnable par respect de leurs croyances ou pratiques religieuses². La promotion de l'égalité est-elle suffisamment garantie par ces mesures à la pièce (examen au cas par cas) ou exige-t-elle des mesures systémiques?

Du cas par cas religieux…

Certaines revendications d'accommodements raisonnables à contenu religieux heurtent des droits fondamentaux, tels que le « droit à la sécurité ». Dès lors, « comment les juges arbitrent-ils les conflits entre deux droits quasi constitutionnels? Comment trouvent-ils un équilibre entre ces droits sans établir de hiérarchie? » questionne M^e Christian Brunelle, professeur de droit à l'Université Laval.

Ainsi, dans l'affaire du kirpan³, l'appréciation des éléments de preuve est semée d'« embûches ». Le juge a à déterminer « si la preuve apportée au soutien d'une allégation d'atteinte à la sécurité est suffisante pour constituer une « contrainte excessive » apte à contrer une demande d'accommodement fondée sur le droit à l'égalité ».

Évitant « l'exercice périlleux » d'une hiérarchisation des droits et libertés, les tribunaux cherchent à préserver, de façon optimale, les droits de chacun au moyen d'« un juste équilibre ».

Et si c'était la « structure alambiquée » de la Charte québécoise qui constituait la principale « contrainte excessive » à l'exercice des droits et libertés ? interpelle, avec ironie, M^e Brunelle. L'enjeu est celui de la cohabitation des droits quasi constitutionnels et de leurs restrictions raisonnables.

… au cas par cas familial

Pour M^e Colleen Sheppard, professeure de droit à l'Université McGill, la nécessité d'une meilleure conciliation « travail-famille » illustre le besoin de mesure systémique d'accommodement pour remédier à cette situation discriminatoire pour les femmes actives et mères de famille. Au regard de leur double responsabilité professionnelle et familiale, des besoins sont exprimés notamment en termes d'aménagement des horaires de travail, sans que l'employeur ait toujours l'obligation d'accommodement raisonnable afin d'y remédier. Quelle doit être la réponse du droit? demande la professeure. Accommodement individuel? Traitement spécifique pour les femmes? Ou révision institutionnelle des normes?

De l'avis de M^e Sheppard, la décision d'une transformation systémique serait l'occasion de questionner les normes du travail en emploi en considération du droit de l'égalité des femmes et hommes qui feraient le choix de la conciliation travail-famille.

Immunité législative vs. État-réparateur

À quelles mesures de réparation l'État peut-il être tenu lorsque certaines dispositions législatives ou gouvernementales lèsent les droits fondamentaux de ses administrés (contribuables, employés, prestataires de services)?

M^e Pierre-Yves Bourdeau, conseiller juridique à la Direction du contentieux de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, rappelle que, pour la Cour suprême, les principes bien établis de droit public gouvernant les immunités rattachées à l'action législative ou réglementaire excluent la possibilité de recours en dommages-intérêts, et ce, même en contexte de contravention aux libertés et droits garantis par les chartes des droits et libertés de la personne⁴.

Par ailleurs, « qu'en est-il de la portée de ces immunités de responsabilité lorsqu'elles sont invoquées par des corps publics en contexte d'embauche et de conditions de travail de leurs propres employés? » demande M^e Bourdeau. Et de souligner la distinction établie par la Cour suprême entre « l'acte fautif » et « l'acte illégal ou invalide » en raison de sa non-conformité aux valeurs fondamentales constitutionnelles ou quasi constitutionnelles.M^e William J. Atkinson poursuit dans ce sens : « la définition de l'immunité n'est pas absolue, mais relative. En effet, il peut y avoir faute si cette autorité a un comportement clairement fautif, de mauvaise foi ou d'abus de pouvoir ». Certes, il est plutôt difficile d'établir la mauvaise foi (ou un comportement équivalent) du législateur, et les possibilités d'une réparation monétaire de l'acte fautif sous forme de dommages-intérêts sont plutôt restreintes. L'avocat estime que, tout comme il est des situations où « les droits et libertés de l'individu doivent céder devant l'intérêt supérieur de la société », il est aussi des situations où « il serait inacceptable que l'État puisse se cacher derrière son immunité pour échapper aux conséquences de ses actes législatifs ».

C'est pourquoi la portée de l'immunité de l'État pour ses actes législatifs n'est pas « absolue », mais « restreinte ».

Pressions gouvernementales sur les Commissions

M^e Pearl Eliadis, anciennement à la Commission ontarienne des droits de la personne, rappelle que « la force des droits de la personne réside dans les réparations existantes. Or, l'accès aux réparations n'est pas à la hauteur des principes ». L'accès aux recours est contrarié notamment par les pressions administratives que les gouvernements exercent sur les Commissions des droits de la personne. En contrepartie, observe M^e Eliadis, les Commissions tendent à utiliser une approche plus systémique afin de créer un impact plus large sur la politique publique.

En matière de réparations novatrices, M^e Eliadis souligne « la tendance croissante des Commissions à chercher des réparations qui nécessitent une injonction continuelle pour s'assurer que l'intimé dans la cause est capable de fournir au fur et à mesure les différents remèdes qui s'imposent même si c'est étalé dans le temps ».

M^e Eliadis évoque également l'avancée de la Commission ontarienne des droits de la personne lorsqu'elle met en avant « l'intersectionnalité » du cas de discrimination, soit les facteurs multiples de discriminations, lequel peut augmenter le niveau de dommages et intérêts.

Un tribunal à caractère unique

Dans un discours marquant la clôture du colloque, le bâtonnier du Québec, Denis Mondor, souligne « que les droits fondamentaux doivent constituer une préoccupation transversale de toutes les institutions de l'État et donc de tous les tribunaux », tout en sachant que dans ce domaine, « le Tribunal des droits de la personne se distingue des autres tribunaux, il exerce une fonction unique et indispensable en ce qu'il a pour seule compétence l'adjudication sur des violations de la Charte ».

Le bâtonnier du Québec, Me Denis Mondor

M^e Mondor relève « la complexité inhérente aux débats juridiques qui sont reliés à la décision de savoir si le recours est porté devant le tribunal approprié et à l'analyse détaillée des compétences comparées du Tribunal des droits de la personne et des autres tribunaux susceptibles d'entendre le litige ».

Il est regrettable, estime M^e Mondor, que « cette question donne lieu à des débats juridiques complexes et occupe un temps indu des plaignants, des avocats et des juges des divers tribunaux. » C'est, en outre, une situation qui peut affecter la protection effective des droits fondamentaux. Dans son mot de la fin, M^e Mondor déclare : « La justice ne doit pas constituer qu'un poste dans le budget du gouvernement. Elle doit au contraire faire partie des valeurs fondamentales et des engagements gouvernementaux dans une société comme la nôtre, fondée sur la règle de la primauté du droit. Comme il sera débattu dans le cadre de la plénière du Congrès annuel du Barreau, qui se tiendra en juin, à Gatineau, la justice n'est pas que la chose des avocats, des juges ou du gouvernement; elle constitue un choix de société qui interpelle tous les citoyens. On a la justice que l'on décide de se donner comme société.»

* Myriam Jézéquel, Ph. D. (Sorbonne - Paris IV), chercheuse et consultante en gestion de la diversité et en affaires interculturelles.

N.D.L.R. : Les actes du colloque devraient être disponibles l'automne prochain.

¹  M^e Leydet cite notamment l'arrêt Martin, Nouvelle-Écosse (Workers'Compensation Board) c. Martin, [2003] CSC 54 ; l'arrêt prononcé par la Cour suprême dans Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission), 2003 CSC 55, 3 octobre 2003.

²  Soulignons que lorsqu'une norme, à première vue neutre, et par ailleurs règle légitime, engendre pour un individu une distinction, une exclusion ou une préférence, l'accommodement raisonnable demandé oblige à modifier ou assouplir cette norme pour corriger son effet discriminatoire et l'adapter aux besoins particuliers de cet individu, sauf «contraintes excessives», soit jusqu'à la limite de préjudices sérieux.

³  Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys c. Singh Multani, [2004] R.J.Q. 824 (C.A.) (autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada accordée : C.S.C. no 30322)

⁴  Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Communauté urbaine de Montréal, [2004] 1 R.C.S. 789 (affaire Larocque).

 

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