Conférence annuelle sur les enjeux
contemporains en droit international

Le temps des réformes?

Francis Plourde, correspondant à La Haye

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Kofi Annan, secrétaire général de l'ONU, a déposé son rapport de refonte de l'institution et doit le défendre à l'automne, avant de céder sa place. Si certaines organisations internationales sont jeunes de quelques années, une part importante de celles-ci datent de la période suivant la Deuxième Guerre mondiale. Y a-t-il des circonstances favorables pour réformer les institutions internationales?

Devant un auditoire en grande majorité américaine et européenne, la 7e Conférence annuelle sur les enjeux contemporains en droit international tenue récemment à La Haye, sous le thème des réformes institutionnelles internationales, tentait de jouer sur cette question.

Diverses organisations publiques et privées, tant sur le plan criminel que sur le plan commercial, ont été observées de près pour voir les réformes qu'il était possible d'y effectuer. Pour certaines organisations, comme les Cours régionales des droits de l'Homme, la situation semble plus criante.

Des Cours régionales lentes

Chaque jour, 900 lettres et 250 appels sont faits à la Cour européenne des droits de l'Homme de Strasbourg. Et les applications augmentent d'année en année. De 45 000 demandes en 2004, la juge à la Cour suprême des Pays-Bas, Wilhelmina Thomassen, estime que les demandes passeront à 69 000 en 2007. Malgré la mise à jour des procédures de la Cour en 1998, ce qui a permis à celle-ci d'augmenter son efficacité, les retards deviennent inévitables.

Parmi les réformes effectuées en 1998, l'admission de cas a été resserrée, le nombre de juges évaluant les demandes a été diminué de sept à cinq, et le mérite des cas est évalué en même temps que leur recevabilité.

« Plus d'avocats et d'argent vont aider, mais ce ne sera pas assez, estime la juge. À plus ou moins long terme, la Cour est condamnée. Quelqu'un doit lire toutes les applications, puisque le système est centré sur les cas inadmissibles. Elle doit limiter son nombre de cas traités par année, comme le font déjà certaines Cours suprêmes. »

À l'heure actuelle, des estimations démontrent que 96 % des cas à la Cour de Strasbourg sont inadmissibles.

« Évidemment, le système risque d'être critiqué, souligne la juge, qui a aussi fait partie de la Cour européenne des droits de l'Homme de Strasbourg. C'est un système élitiste. »

Augmenter la collaboration entre les différentes Cours

La collaboration entre les différentes Cours de justice européennes semble être la solution, selon elle.

« La coopération entre les Cours comme elle se fait présentement n'est pas suffisante, estime Wilhelmina Thomassen. La Cour européenne basée au Luxembourg soumet, deux fois par année, un sommaire concernant les droits de l'Homme à la Cour de Strasbourg. La même chose se fait [du] côté [de la Cour de Strasbourg], mais ce devrait être plus structuré. »

Une meilleure coopération, souligne la juge, permettrait du même coup d'éviter que des cas restent 14 années en Cour, passant du tribunal local au Tribunal de Strasbourg, puis au Tribunal du Luxembourg.

Dix ans de discussions

En Amérique, la Cour interaméricaine des droits de l'Homme tente depuis 1995 de réformer son fonctionnement. Les changements sont d'ordre divers, allant du financement à l'application des décisions de la Cour à une meilleure définition du rôle de la Commission.

« Malheureusement, plusieurs des enjeux restent à réformer, comme la ratification universelle des traités de droits de la personne. L'engagement des politiciens à renforcer les décisions de la Cour dépendent de leur volonté politique », déplore Claudia Martin, professeure au Collège de droit de Washington.

« Le problème est de définir le rôle de la commission, son rôle politique et [son] pouvoir juridique », croit-elle.

Existant depuis 1978, la Cour souffre de plusieurs problèmes, notamment de transparence - particulièrement dans l'élection des juges - et de participation.

Si, au début, le débat était motivé par des raisons politiques, il est devenu public, analyse-t-elle, menant à des amendements, en 2000, pour améliorer le processus de plaintes individuelles de façon à le rendre plus accessible.

Une Cour en eaux troubles

En Afrique, souligne le Dr Fatsah Ouguergouz, juriste à la Cour internationale de justice (CIJ), les réformes pourraient se pointer avant même que la Cour africaine des droits de l'Homme et des Peuples voie le jour.

La Charte africaine des droits de l'Homme et des Peuples - la première ayant un pouvoir juridique en Afrique - est au cœur de la nouvelle Cour africaine des droits de l'Homme et des Peuples. Si cette Charte contient des droits civils, économiques et sociaux, elle contient aussi des devoirs envers la famille, la société, l'État et la communauté internationale.

Depuis sa création, à la suite de la Charte africaine, la Commission africaine des droits de l'Homme et des Peuples a fait beaucoup, mais a travaillé avec des manques importants du côté du personnel et des finances. L'efficacité s'en fait sentir. Depuis une quinzaine d'années, la Commission a examiné 440 communications et a seulement rendu une centaine de décisions.

Dans le cas de l'Afrique, le Tribunal des droits de l'Homme, établi en 1998, est censé être en vigueur depuis 2004. Les juges devaient être choisis en juillet 2004, or, ils ne sont toujours pas en place.

L'Assemblée des États africains a en effet décidé d'intégrer la Cour de Justice de l'Union africaine et la Cour africaine des droits de l'Homme et des Peuples en une troisième Cour.

Au moment de la conférence, aucune décision n'était prise à ce sujet, mais un troisième protocole pourrait s'ajouter aux deux protocoles ayant mené à la création des Cours concernées.

Si les initiatives africaines sont critiquables, la situation en Asie n'est pas meilleure. Aucun tribunal régional des droits de l'Homme n'a cours dans cette région du monde.

Les ONG à l'assaut des tribunaux régionaux

Une part importante de la rencontre a été consacrée à la place des organisations non gouvernementales (ONG) dans ces réformes.

Claudia Martin rappelle l'importance des ONG pour la Cour interaméricaine des droits de l'Homme : « Elles sont engagées et actives, et veulent amener de nouvelles règles aux Cours, mais leurs idées soulèvent parfois des problèmes : si l'on veut réformer, on a besoin d'argent. » Cet argent, comme en Afrique, sera, dans certains cas, fourni par les ONG. « Elles sont aussi là pour s'assurer un renforcement des jugements, faire un suivi des procédures », ajoute la chercheuse.

À la Cour européenne des droits de l'Homme de Strasbourg, si les ONG ne peuvent pas remplir des applications pour des cas par elles-mêmes - seules les victimes peuvent le faire -, elles font cependant partie des acteurs officiels.

En Afrique aussi, elles ont eu un rôle important quand les démarches pour des infrastructures de droit humanitaire ont commencé, en 1961. « La plupart des plaintes sont revues par les ONG. Il y en a plus de 300 qui ont un statut d'observateur. Elles jouent aussi un rôle pour la création d'une Cour africaine depuis 1994 », croit le Dr Fatsah Ouguergouz. Selon le juriste, elles ont aussi pris le relais de la Cour internationale de justice dans le dossier d'une Cour africaine.

Un consensus étrange

Généralement, peu de voix discordantes s'élèvent dans le discours sur les ONG. Un consensus qui étonne le Dr Peter Baehr, professeur de droit humanitaire aux Universités de Leiden et d'Utrecht.

« Quand on parle d'ONG, on a tout de suite une attitude positive. Il faut toutefois réaliser que les ONG pensent à leurs propres intérêts. Et que ce ne sont pas toutes les ONG qui ont une crédibilité. N'importe qui peut créer une ONG, vous allez sur Internet, vous trouvez un nom, vous vous enregistrez et avez un droit de parole », tient à rappeler le professeur, qui a lui-même milité au sein d'ONG et qui leur est généralement favorable.

L'argent : nerf de la guerre

Les Cours régionales de justice ne sont pas les seules à souffrir des compressions budgétaires gouvernementales, incitant à trouver du financement ailleurs. Une organisation comme l'Organisation mondiale de la Santé peut compter sur 70 % de financement venant d'autres sources.

« Dans le système interaméricain, l'argent vient du gouvernement, mais pas totalement. Je ne pense pas que c'est approprié, les États devraient financer ce qu'ils ont créé. Mais, comme la Cour est encouragée à trouver son propre financement, j'imagine que c'est acceptable », s'inquiète Claudia Martin.

« Bien sûr, les États tentent de moins contribuer; les Cours régionales, ce n'est pas une priorité, mais elles peuvent être contrôlées par le gouvernement », estime pour sa part la juge Thomassen.

Contre l'idée d'un financement externe, la Néerlandaise croit toutefois que celui-ci peut trouver sa place dans des services tels la bibliothèque et les services de traduction de documents. « La Cour n'a pas d'argent pour ça », juge-t-elle.

 

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