La loi contre la pauvreté : une
avancée ou un recul ?

Myriam Jézéquel, juriste^*

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Après quatre années de mobilisation citoyenne en faveur des plus démunis de la société, l'Assemblée nationale du Québec adoptait à l'unanimité, en décembre 2002, la Loi 112 visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale (LLPE). « La pauvreté et l'exclusion sociale peuvent porter atteinte aux droits et libertés des personnes ainsi qu'à leur dignité, qui sont les fondements de la justice et de la paix » indique le préambule de la Loi 112.

Cette Loi engage le gouvernement du Québec à mettre en place « une stratégie nationale » de lutte contre la pauvreté, les préjugés, les inégalités et les exclusions sociales. L'adoption de la Loi est saluée par le Front commun des personnes assistées sociales du Québec (FCPASQ) comme un acte de « courage politique » significatif qui va « à contre-courant du vent de droite et d'individualisme ».

À ce jour, la Loi 112 s'est-elle révélé un instrument prometteur dans la lutte « vers un Québec sans pauvreté »? Pour faire le point, la Fondation Robert-Sauvé et le Collectif pour un Québec sans pauvreté organisaient conjointement, le 22 avril 2005, un colloque sur l'application de la Loi et ses perspectives d'avancée sur le plan de l'action citoyenne, juridique ou parlementaire.

Un État de droit renforcé par la Loi…

Pour Pierre Issalys, professeur à la Faculté de droit de l'Université Laval, « cette Loi s'inscrit dans un processus historique de développement et d'approfondissement de l'État de droit au Québec ». Elle confirme l'avancée des droits de la personne dans le paysage juridique et insiste sur la dignité de l'individu sur le plan social. Trois lignes majeures, explique M. Issalys, marquent les temps forts de ce processus historique : l'affirmation des droits et libertés de la personne dans la culture juridique ; l'enrichissement du contenu des droits et libertés de la personne ; la mise en relation des règles du droit national avec le droit international.

… mais affaibli par le politique

Toutefois, cette avancée en droit n'a pas été suivie sur le plan politique par des actions à la hauteur des attentes engendrées par cette Loi. Les moyens d'action prévus aux articles 15 de la Loi n'ont guère été poursuivis. Les institutions de suivis prévoyant la mise en place d'un comité consultatif (art.22-32) et d'un observatoire sur la pauvreté (art. 35-43) ne sont toujours pas en vigueur. Pour M. Issalys, une telle inertie de l'État pourrait conduire au recul de l'État de droit. Et de conclure : « il incombe tout particulièrement aux juristes de contribuer à la mise en œuvre de la Loi par leur mobilisation et leur vigilance. »

La pauvreté, un objet juridique flou

La Loi 112 énonce une définition large de la pauvreté : « C'est la condition dans laquelle se trouve un être humain qui est privé des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir nécessaires pour acquérir et maintenir son autonomie économique ou pour favoriser son intégration et sa participation à la société » (article 2). Au-delà de l'absence de revenus, la pauvreté se mesure donc à l'impact social et politique de l'exclusion. « Un incroyable mélange des théories de Sen¹ et de celles de la Banque mondiale » estime Lucie Lamarche, professeure de droit à l'UQAM et « une malheureuse confusion ».

Droit de subsistance, droit à l'égalité, droit égal à la subsistance

À l'article 9 (1), la Loi 112 parle de l'importance de «rehausser le revenu accordé aux personnes et aux familles en situation de pauvreté, […] pour couvrir leurs besoins essentiels ». Le fait de caractériser la pauvreté par les « besoins essentiels » qualifie le pauvre comme un objet de politiques sociales plutôt que comme un sujet de droit, estime M^me Lamarche. Ce n'est pas la première fois que les pauvres sont définis comme « des bénéficiaires de programmes avant d'être des titulaires de droits ». Mais, à faire reposer les programmes d'aide sur la notion de « besoins essentiels » plutôt que sur les droits, on risque de limiter les droits des pauvres au seul droit de subsistance avec pour effet « des risques de nivellement vers le bas » de ces droits ou son travestissement en « droit égal à la subsistance ».

Des droits plutôt que d'autres ?

M^me Lamarche émet les mêmes réserves sur la Loi 112 qu'à l'égard de la Déclaration portant sur les droits de l'Homme, essentiels dans la lutte contre l'extrême pauvreté, proposée en 2002 par un Groupe de travail des Nations unies. « Malgré le caractère inacceptable de l'extrême pauvreté, il est faux de prétendre que certains droits, voire certains aspects de certains droits, sont plus essentiels que d'autres. Ce qui doit dominer, c'est le caractère urgent et immédiat de la réalisation de certains aspects des droits de la personne et non certains droits, dits droits des pauvres. »

Jusqu'à un certain point, affirme-t-elle, la consécration du droit de subsistance constitue en elle-même une violation des droits garantis par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) adopté en 1966.

La cohésion sociale : finalité de la Loi 112 ?

La finalité poursuivie par la Loi 112 contient une autre ambiguïté. « Ainsi, les atteintes à la dignité humaine menaceraient notamment la cohésion de la société québécoise alors que la lutte contre la pauvreté favoriserait l'épanouissement des êtres humains » souligne M^me Lamarche.

La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté est-elle à réduire les inégalités «qui peuvent nuire à la cohésion sociale» ou à garantir le respect des droits des pauvres ? interpelle la chercheuse.

Les articles 8, 9, 10 et 15 de la Loi peuvent être interprétés à la lumière de l'article 16 qui subordonne « les actions, les conditions et les modalités de la lutte contre la pauvreté aux autres priorités nationales, à l'enrichissement collectif et au pouvoir discrétionnaire du gouvernement de trouver réponse à des situations particulières ». Sous un tel éclairage, M^me Lamarche craint que cet « amalgame » oppose la Loi 112 à la Charte québécoise des droits et libertés, malgré la subordination de la Loi.

Le test de la dignité ou de l'égalité

À ses yeux, le droit à l'égalité des pauvres est mieux défendu par le Chapitre IV (droits économiques et sociaux) de la Charte que par la Loi 112, laquelle semble consacrer un droit des plus pauvres à la subsistance. En vertu de la Charte, le droit à la dignité dépend du respect du droit à l'égalité. Selon la Loi 112, le droit des pauvres à l'égalité se limiterait plutôt au respect de la dignité. « Si l'on accepte que la Loi 112 crée un droit humain des pauvres à la subsistance conditionné par des «actions» législatives et administratives ciblées en fonction de sa dignité, ces programmes passent la rampe » conclut M^me Lamarche. Mais, à évaluer ces programmes selon le test d'égalité, il en va différemment. Le fait que la Cour suprême du Canada applique davantage le test de la dignité que celui de l'égalité explique peut-être « l'incroyable pudeur des tribunaux envers la gestion gouvernementale des programmes sociaux […] orientée en fonction de l'autonomie du pauvre… et non de son droit à l'égalité » !

Le critère de l'exclusion

Pearl Eliadis, gestionnaire principale de savoirs de la J.W.McConnel Family Foundation² observe plutôt une tendance à considérer la pauvreté sous le rapport de l'exclusion. « L'exclusion de la participation à part entière à la société canadienne » est devenue, au cours des 10 dernières années, le critère par excellence pour déterminer si les politiques gouvernementales portent atteinte aux droits à l'égalité. L'exclusion « liée davantage à la ségrégation ou à la discrimination » dépasse la définition de pauvreté comme privation de ressources et de revenus.

M^e Eliadis plaide également pour une approche plus intégrée de la pauvreté (analphabétisme, détérioration de la santé, disparité entre les sexes, dégradation environnementale, incidences raciales, etc. ). Elle défend une stratégie de lutte qui s'attaque à la pauvreté persistante plutôt qu'aux conséquences temporaires du faible revenu.

Plus de recherches, plus d'intégration

« La jurisprudence récente suggère que le principal obstacle à ce que la pauvreté soit considérée comme un motif analogue en vertu de l'art. 15 de la Charte est peut-être davantage lié à l'absence de preuve valide et au peu de résultats de recherche présentés aux tribunaux qu'à un refus systématique de les reconnaître ».

En faveur d'une plus grande intégration des normes juridiques, M^e Eliadis recommande la prise en compte des normes juridiques de la Charte des droits de la personne ainsi que du droit international en soumettant les projets politiques à un « filtre juridique international ». Au-delà de ces recommandations, M^e Eliadis affirme que la Loi 112 a le mérite de vouloir prévenir l'exclusion et pas seulement de la gérer.

^*  Myriam Jézéquel, Ph. D. (Sorbonne - Paris IV), chercheuse et consultante en gestion de la diversité et en affaires interculturelles.

¹ Référence à l'œuvre de Amartya Sen, Prix Nobel d'économie et principal inspirateur des travaux du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).
² Auteure de « Pauvreté et exclusion : approches normatives des recherches stratégiques », projet canadien de recherche sur les politiques, novembre 2004.

 

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