Bien que le Barreau du Québec estime que le projet de loi 451 portant sur la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (la Loi du secteur public) et la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (la Loi du secteur privé) constitue un pas dans la bonne direction, il en attendait bien davantage. Après 15 ans de mise en application de la Loi du secteur public, cinq ans d'expérience avec la Loi du secteur privé et à la suite du rapport quinquennal déposé par la Commission d'accès à l'information (CAI) et des audiences publiques tenues à l'automne 1997 à ce sujet, le Barreau espérait un exercice d'harmonisation majeur visant à répondre aux principales difficultés que soulèvent ces deux régimes. Et c'est ce qu'il a exprimé dans un mémoire présenté en septembre dernier à la Commission de la culture de l'Assemblée nationale1.
Effort d'harmonisation insuffisant
On sait que l'accès à l'information gouvernementale et la protection de la vie privée sont des principes auxquels le Barreau attache la plus haute importance. Il est intervenu à plusieurs reprises sur ces sujets depuis 1981, dix mémoires au total en font foi. Et dans l'avant-dernier, celui de septembre 1997 commentant le Rapport de la CAI intitulé Vie privée et transparence administrative au tournant du siècle, le Barreau avait recommandé que la Loi du secteur public soit modernisée et harmonisée avec celle du secteur privé, en particulier avec les articles 35 à 41 du Code civil du Québec qui fournissent un cadre juridique applicable aux deux secteurs en la matière. Il avait en outre recommandé de veiller à la protection du principe du cloisonnement des organismes publics en matière de renseignements personnels.
En ce qui a trait à la Loi du secteur privé, le Barreau avait identifié certaines difficultés notamment dans les secteurs des assurances, du crédit et concernant l'assujettissement des ordres professionnels. Il avait alors proposé que ces derniers soient assujettis à la Loi du secteur privé en y apportant cependant les amendements nécessaires afin de tenir compte de leur finalité particulière.
Or la lecture du projet de loi 451 porte à croire que très peu ou aucune des recommandations formulées par le Barreau en septembre 1997 n'a été retenue par le législateur. En septembre 1998, il revient donc à la charge et formule à nouveau plus ou moins les mêmes objections et recommandations générales.
Cloisonnement des organismes publics
Compte tenu de la tendance actuelle à la communication de renseignements personnels entre les organismes publics (santé, aide sociale, police, fiscalité, etc.), le Barreau réitère que des mécanismes devraient être prévus afin d'assurer un plus grand respect du principe de cloisonnement entre les organismes publics en matière d'accès à l'information. Ainsi il croit que les nouvelles possibilités de transferts ou de communications de renseignements personnels entre organismes publics (art. 22 et 24 du projet de loi) devraient être spécifiquement prévues dans des dispositions législatives. De plus, il estime que les nouvelles dérogations à la Loi du secteur public devraient faire l'objet d'un véritable débat public avant d'être adoptées.
Impartialité de la CAI et droit d'appel
Les activités d'enquête et les activités décisionnelles du tribunal administratif que constitue la CAI sont appelées à se chevaucher. Pour le Barreau, cette situation présente le risque que la CAI soit perçue à la fois comme juge et partie dans les affaires portées devant elle. De plus, il arrive que, pour une même demande d'accès, deux processus parallèles soient initiés au sein de la CAI, un d'enquête et un quasi-judiciaire. Il paraît inacceptable au Barreau qu'une même demande donne naissance à deux processus. La CAI devrait limiter son pouvoir d'enquête à des questions générales ou lorsqu'il n'y a pas de processus quasi-judiciaire en cours sur la question.
Par ailleurs, à la suite d'un rapport d'enquête, la CAI procède souvent par voie de recommandation au lieu de formuler une ordonnance. Aucun appel ne peut être logé à l'encontre d'une recommandation. Le Barreau est d'avis que, lorsqu'il s'agit de décider de la responsabilité d'une entreprise en vertu de la Loi du secteur privé, la CAI devrait toujours procéder par ordonnance afin de préserver le droit d'appel de l'entreprise.
Secret professionnel et ordres professionnels
De l'avis du Barreau, ni la Loi du secteur public ni la Loi du secteur privé ne reconnaissent suffisamment l'importance de protéger le secret professionnel, ce qui donne ouverture à une jurisprudence incohérente qui tend, dans certains cas, à nier l'existence même de ce droit. Le Barreau recommande donc d'apporter des restrictions à l'accès pour protéger davantage le secret professionnel en élargissant les cas de référés ou de refus aux articles 16 et 39 de la Loi du secteur privé et en amendant l'article 31 de la Loi du secteur public pour qu'il englobe l'ensemble du droit au secret professionnel.
Le projet de loi 451 propose l'assujettissement des ordres professionnels à la Loi du secteur public. Or de l'avis du Barreau, le législateur leur applique un régime d'accès qui n'est pas conçu pour eux car ils ne sont aucunement des démembrements de l'État. Les ordres professionnels ont un caractère et une nature mixtes; ils ne sont pas financés à même les fonds publics. Et en ce qui le concerne spécifiquement, le Barreau s'objecte énergiquement à être assimilé à un organisme public ou paragouvernemental, puisqu'il doit, aux yeux des justiciables, pouvoir conserver son indépendance par rapport à l'État.
Le mémoire présenté à la Commission de la culture contient d'autres objections et recommandations, et comme constat général, le Barreau trouve que le projet de loi 451, tel que présenté, ne diminuera nullement la lourdeur et la complexité du régime d'accès au secteur public.
1 Le mémoire est disponible auprès du Service de recherche et de législation du Barreau ou sur Internet à http://www.barreau.qc.ca/opinions/memoires/1998/pl451.pdf
