Ces dernières années, les commissions d'enquête, tout autant que les critiques à leur endroit, se sont multipliées. Il n'est donc pas étonnant que la plénière du congrès du Barreau ait été réservée à étudier quelques-unes des questions que soulève la tenue de ces commissions. Servent-elles vraiment à faire la lumière ? Quel rôle doivent y jouer les avocats ? Comment protéger ceux qui y témoignent ? Qu'attendre de l'inévitable battage médiatique qui entoure les travaux ?
Les bâtonniers Guy Gilbert et Michel Jolin, Me Louise Viau, M. Jean-Jacques Samson et le juge Gilles Létourneau, ont été invités à prendre la parole lors de la plénière du congrès portant sur les commissions d'enquête |
Pour l'occasion, on avait invité à prendre la parole le juge Gilles Létourneau, le professeur Louise Viau, les bâtonniers Guy Gilbert et Michel Jolin ainsi que Jean-Jacques Samson, adjoint à l'éditeur au journal Le Soleil. Claude Charron a quant à lui consenti à animer cette discussion puisqu'il s'agit d'un sujet qui passionne aussi bien le journaliste que l'ex-politicien en lui. Il entretient d'ailleurs de forts doutes quant à ces commissions qui sont contrôlées par le pouvoir politique du début à la fin. Il s'agit souvent autant de donner quelque chose en pâture à l'opinion publique que d'obtenir l'éclairage recherché.
Une commission d'enquête n'a pas d'autre autorité que celle que lui confère son décret, rappelle Guy Gilbert. Elle ne dispose d'aucune juridiction inhérente et demeure donc étroitement enfermée dans le libellé de son mandat. Les commissaires eux-mêmes perdent toute compétence et toute immunité à l'échéance de leur mandat.
La poursuite des travaux relève parfois de l'exploit. Il y a moyen d'y faire obstacle, ne serait-ce que pour protéger la réputation d'un client ou son droit au silence. On peut contester l'impartialité d'un commissaire, soulever une question de compétence dans l'adoption du décret, demander l'interprétation du décret ou nier à certains intéressés le droit de participer pleinement aux travaux. Il est même possible de remettre en question la légalité d'enquêter sur un sujet qui, par exemple, ressort clairement du droit criminel.
Louise Viau, dont la nomination au sein de la commission Poitras a été fortement contestée, reconnaît que la pression mise ne peut qu'inviter un commissaire à faire preuve de prudence. Elle estime par ailleurs que les révisions judiciaires ne devraient pas paralyser les travaux d'une commission ; il s'agit souvent de la dernière chance pour l'État de prendre connaissance d'une situation qui le concerne.
De l'expérience acquise lors de la commission d'enquête sur le comportement des soldats canadiens en Somalie, le juge Létourneau conclut que l'État met souvent sur pied les commissions en agissant de bon cœur... et de mauvaise foi. Le gouvernement impose un calendrier et fournit un budget d'une main alors que, de l'autre, il finance toutes les contestations faites par ses fonctionnaires au nom du respect des conventions collectives. Il suggère qu'on devrait peut-être admettre avec plus de prudence les contestations portant sur l'interprétation du décret et la nomination des commissaires. Michel Jolin, n'est pas d'accord avec cette conclusion. Il a représenté des clients devant plusieurs commissions et il fait remarquer que l'État contrôle déjà bien des paramètres de l'enquête. Selon lui, limiter les représentations peut s'avérer plus nocif que d'assumer quelques coûts inutiles.
La personne que l'on nomme commissaire a rarement conscience du désert qu'elle a devant elle. Tout, absolument tout, est à faire. Les membres d'une commission doivent se procurer tout le matériel de bureau, les locaux et le personnel dont ils ont besoin. Cela retarde d'autant le début des travaux et, a fortiori, celui des audiences. Celles-ci ne peuvent en effet débuter avant que les enquêteurs et procureurs aient déniché la preuve qui sera introduite. Présent dans la salle, Me Yvon Roberge a d'ailleurs suggéré la création d'un secrétariat permanent aux commissions, ce qui aiderait à en contrôler les audiences et les coûts.
Si on dépose devant une commission d'enquête, c'est dans le seul but de faire éclater la vérité. Ça c'est la théorie. Louise Viau rappelle que, dans les faits, des factions ne tardent pas à se constituer. Dans l'organisation des audiences, le commissaire rencontre bien des difficultés qu'il doit résoudre dans le respect des règles de justice naturelle. Que doit-on faire lorsque des participants et des témoins sont nettement désavantagés parce que personne n'est là pour acquitter les frais d'un procureur ? Doit-on communiquer la preuve à venir, faire état des questions qui seront posées ? Il faut aussi tenir compte de l'avis de blâme prévu par le droit fédéral. Et le huis-clos, devant une commission d'enquête, est d'un abord difficile.
Les témoins eux-mêmes, rappelle Me Viau, peuvent être plus loyaux à leur organisation qu'à la commission. Dans le cas contraire, il leur faudra s'exposer à des représailles dans leur milieu et le commissaire n'a aucun moyen de les protéger après la fin de son mandat.
Sans témoins, aucune commission ne peut espérer rencontrer ses objectifs. Pour encourager les récalcitrants, le juge Létourneau suggère d'ailleurs qu'on accorde aux commissaires la latitude de promettre l'immunité à un témoin, ou encore de protéger son identité.
Michel Jolin est plus nuancé. Pour lui, la protection subséquente d'un témoin devrait reposer d'abord sur l'organisme où il œuvre. Mais l'immunité absolue serait excessive puisqu'un témoin doit demeurer responsable du rôle qu'il a joué et continue de jouer.
C'est un problème de valeur, mentionne encore Guy Gilbert. Mais, à choisir entre le droit d'un particulier à être protégé et l'intérêt public, c'est le dernier qui l'emporte, comme l'a déjà indiqué la Cour suprême (Starr c. Halden [1990] RCS 1366)
Malgré toutes ses réserves, Gilles Létourneau croit encore que les commissions d'enquête ont leur place. Il s'agit encore d'un moyen approprié pour étudier les problèmes mettant en cause des systèmes complexes, ce que ne peut faire le droit pénal. Mais il faut aider la vérité à sortir, promouvoir l'indépendance des commissaires, limiter les incidents, améliorer le suivi des conclusions. Mais l'on ne doit jamais oublier qu'une commission d'enquête émane de l'exécutif, qu'elle en est « un outil caché sous une robe judiciaire ».
Louise Viau croit aussi que les commissions doivent demeurer, et qu'elles doivent conserver le pouvoir de montrer du doigt au besoin. Encore plus positif, Guy Gilbert donne quant à lui une bonne note aux commissions d'enquête. Il cite notamment le cas de la commission MacDonald, sur la GRC, dont 90 % des recommandations ont été appliquées.
S'il est un point sur lequel tous les participants à la plénière s'entendent, c'est sur l'utilité pour un avocat de réfléchir à son rôle avant de représenter un client devant une commission. Il s'agit d'un processus inquisitoire, pas d'un procès. L'objectif est de découvrir la vérité et non de départager des factions ou de constater une culpabilité. La procédure y est souple et les règles de preuve, protéiformes. Quelquefois, le président d'une commission peut descendre dans l'arène, réclamer la production d'une preuve ou couper court aux débats. Michel Jolin cite par exemple le cas du juge Krever, qui avait limité les contre-interrogatoires à dix minutes pour permettre à toutes les parties d'agir, mais aussi pour que les victimes du sang contaminé aient une chance de voir la fin de son enquête...
Me Jolin dépeint le procureur d'une commission comme l'alter ego du commissaire. Il n'a pas de cause à gagner, sa mission est d'informer et il peut même assister le commissaire dans la rédaction du rapport final. L'avocat d'un participant, lui, doit produire de la preuve, préparer ses représentations quant aux conclusions qui devraient figurer dans le rapport. S'il représente un simple témoin, son seul champ d'intervention sera souvent de veiller à ce que les questions posées s'inscrivent dans les limites du décret.
À éviter à tout prix, selon Gilles Létourneau, les figures de style procédurières plus susceptibles de braquer les commissaires et les participants que de faire avancer le débat..
Les journalistes s'ennuient de la CECO et des commissions spectacles qui ont meublé l'actualité des années 1970, estime Jean-Jacques Samson. Les commissions inquisitoriales ont fait vendre des copies même si, souvent, elles ont servi de prétexte à un gouvernement pour gagner du temps. Encore aujourd'hui, réclamer la tenue d'une commission est une bonne façon pour un polémiste d'occuper l'espace public. Mais les délais actuels et les arguments juridiques viennent souvent à bout de l'intérêt volage de ceux-là mêmes qui réclamaient à corps et à cris qu'on « fasse la lumière ».
La tenue d'une commission d'enquête doit demeurer un dernier recours pour M. Samson. Des enquêtes du coroner ou du vérificateur général, voire des commissions techniques comme la commission Nicolet, peuvent souvent parvenir aux même fins de façon plus efficace.
En fait, la situation a maintenant tellement évolué que l'on hésite plus à manipuler l'attention médiatique. On voit de plus en plus les gouvernements précéder les conclusions d'un commissaire. On vole ainsi le « scoop » et on se donne l'air d'être proactif. Par exemple, le ministre de la Justice n'a pas attendu de connaître les conclusions de Lawrence Poitras avant d'adopter un train de mesures pour la Sûreté du Québec.
Michel Jolin reprend précisément l'exemple de la Sûreté du Québec pour proposer que les médias ont un rôle à jouer dans le suivi des recommandations qui sont faites et trop souvent oubliées, y compris par les journalistes.
Jean-Jacques Samson pense cependant qu'il est irréaliste d'espérer un suivi médiatique systématique ; les ressources disponibles sont tout simplement insuffisantes. Ce suivi, selon le journaliste, devrait être le fait des gens qui ont œuvré aux travaux. Ni Louise Viau, ni Gilles Létourneau n'ont voulu en demeurer là, soulignant d'une part qu'un commissaire perd son immunité après son mandat, qu'il doit souvent respecter un devoir de réserve pendant que les journaux, eux, allouent pages et journalistes à la couverture des faits divers. Reste l'opposition, « mais les politiciens ont l'agenda qu'ils se donnent », conclut le juge Létourneau.
Devrait-on demander au Barreau de jouer ce rôle, questionne Louise Viau. Ou encore, comme le propose Yvon Roberge, obliger le gouvernement à prendre position sur les recommandations et à indiquer les mesures prises pour y donner suite.
