Le monde du droit municipal est en constante effervescence. Ses acteurs, petits et grands, se sont retrouvés au centre du rendez-vous annuel en droit municipal du Service de la formation permanente du Barreau du Québec, à Bécancour, plus tôt ce printemps. Sous la présidence de Me Jacques L'Heureux, professeur à la Faculté de droit de l'Université Laval, les conférenciers se sont penchés sur le droit à la vie privée des fonctionnaires municipaux et sur leurs moyens de défense lorsqu'ils sont les victimes d'une réorganisation administrative.
Les membres du panel ont aussi traité de la déclaration annuelle des intérêts pécuniaires des élus, une véritable arme politique, et de la Commission municipale du Québec, un instrument d'enquête et d'adjudication quasi judiciaire qui n'est pas à l'abri d'une fausse note.
Enfin, les juristes ont tracé les limites de l'immuabilité du rôle de l'évaluation foncière municipale et analysé le régime de protection du patrimoine culturel immobilier du Québec, dont le principal débiteur reste le propriétaire.
Les fonctionnaires municipaux ont-ils une vie privée? C'est la question que s'est posée Me Diane Larose, du cabinet Bélanger Sauvé, dans une étude des frontières très limitrophes du droit à la vie privée et du droit du public à l'information.
« Le droit à la vie privée et le droit à l'information constituent deux droits fondamentaux d'égale importance, dont l'application semble converger vers des résultats contradictoires, voire conflictuels, de dire Me Larose. La doctrine et la jurisprudence exigent unanimement d'assujettir l'étendue du droit au respect de la vie privée à la situation et à la qualité des personnes. Or le statut de fonctionnaire municipal oblige ce dernier à un certain niveau de vie publique à titre de condition inhérente à son emploi. Cependant, le volet de vie publique doit être restreint aux éléments qui font véritablement partie de l'exercice normal des fonctions de cadre municipal et ne doit pas s'étendre aux aspects secondaires qui ne constituent que le prolongement de ces fonctions », estime Me Larose.
« Lorsqu'un cadre municipal subit, à la suite d'une réorganisation, une destitution ou une réduction de traitement, il peut en appeler de cette décision devant la Commission municipale du Québec, a rappelé Me Ronald Sirard, de l'étude Bouchard, Picard. Les pouvoirs dévolus à la Commission lui permettent de se pencher de façon exhaustive sur l'opportunité du geste ayant entraîné cette destitution ou cette réduction de traitement. »
Selon Me Sirard, « les paramètres élaborés par la jurisprudence, notamment dans les affaires Sincennes1et Pépin2sont suffisamment universels et larges pour servir de grille d'analyse à l'ensemble des interventions qui mettent en cause des réorganisations administratives ».
« Ce que les commissaires disent aux conseils municipaux, c'est simplement que, si vous destituez des cadres, dites-nous pourquoi, expose Me Sirard. Si vos motifs sont raisonnables et sérieux et si vous n'entretenez pas d'animosité personnelle envers la personne visée, nous entérinerons votre décision; dans le cas contraire nous annulerons ces destitutions. »
« Les élus membres du conseil d'une municipalité, autre qu'une Municipalité régionale de comté (MRC), doivent divulguer leurs intérêts pécuniaires en début de mandat », a rappelé Me Pierre Laurin, de l'étude Flynn, Rivard.
Dans son allocution, Me Laurin a livré un bilan détaillé de l'obligation de divulgation des élus, de sa portée et de son contenu, de même que des conséquences d'un manquement à son dépôt ou à une déclaration fausse ou incomplète.
« On a nettement l'impression, en parcourant la jurisprudence, que les dispositions relatives à la déclaration sont utilisées beaucoup plus souvent comme une arme politique que comme un moyen d'étaler au grand jour une situation louche ou, à tout le moins, qui pourrait véritablement créer un conflit d'intérêts, de constater Me Laurin. D'autre part, les tribunaux ont, avec raison compte tenu du texte de la loi, imposé un fardeau très lourd sur les épaules du demandeur. Compte tenu des décision récentes de la Cour d'appel clarifiant la portée de l'article 303 de la Loi sur les référendums et les municipalités, il ne serait pas surprenant que le nombre de poursuites intentées en vertu de cette disposition diminue », prévoit Me Laurin.
« Si le droit municipal québécois s'intéressait à la thanatologie de ses institutions, il aurait tôt fait de constater que ses tribunaux administratifs ont une existence éphémère », de dire avec humour Me Daniel Chénard.
Dans une conférence fleuve aussi impossible à résumer que la cinquième symphonie de Beethoven, le conférencier a brossé un tableau exhaustif des récents développements relatifs au contrôle judiciaire de la légalité des décisions de la Commission municipale du Québec, et ce, autant dans ses rôles de commission d'enquête que d'organisme exerçant des fonctions quasi judiciaires.
De plus, bien que Me Chénard « reconnaisse la nécessité pour la Commission municipale du Québec d'accueillir dans ses rangs des commissaires qui possèdent une expérience des affaires municipales », le conférencier « a déploré que certains rôles remplis par des juges administratifs non juristes, donnent lieu immanquablement à des inconvénients qui se traduisent par des lacunes majeures dans la rédaction de leurs décisions ».
« Une école de la magistrature administrative pourrait être mise sur pied, possiblement par le Barreau du Québec, afin d'apporter une formation professionnelle adéquate aux personnes qui sont appelées à remplir des fonctions quasi judiciaires », de proposer Me Chénard.
« L'immuabilité du rôle d'évaluation municipale est-elle un concept galvaudé? », s'est interrogé Me Pierre C. Gagnon, de l'étude Lavery, De Billy.
Le conférencier a entraîné les personnes présentes dans un tour d'horizon dont l'objectif est de vérifier si les instances d'adjudications cheminent de façon cohérente et conséquente quant à la reconnaissance du principe l'immuabilité du rôle et quant à sa mise en œuvre.
« De prime abord, le concept d'immuabilité du rôle d'évaluation fait l'unanimité, de souligner Me Gagnon. De longue date, nos tribunaux judiciaires et administratifs consacrent et invoquent ce principe sans le remettre en cause. Le rôle d'évaluation vise la stabilité de la fiscalité municipale et l'équité entre les contribuables. Il vise un souci d'équité juridique, ce dont tant les contribuables que les autorités scolaires ont besoin pour gérer efficacement et utilement les intérêts fiscaux et financiers de la municipalité. »
« En matière de protection du patrimoine culturel immobilier au Québec, il y a autant de régime d'aménagement qu'il y a d'immeubles à protéger », a expliqué Me Lorne Giroux, professeur à la Faculté de droit de l'Université Laval. La Loi sur les biens culturels4 est une loi formaliste et peu connue, d'application stricte, qui consacre un régime essentiellement de préavis. »
Dans une étude critique détaillée et précise de la législation québécoise, le juriste remarque que la protection du patrimoine immobilier au Québec prend la forme d'un contrôle public qui s'exerce sans retour pécuniaire pour le propriétaire du bien protégé.
« Il n'est pas équitable de faire supporter par le seul propriétaire les coûts d'une politique gouvernementale instituée pour le bénéfice de la collectivité », plaide Me Giroux. Et le conférencier dénonce la législation, qui soumet le propriétaire à un système de préavis pour tout travail ou toute modification, sans prévoir un délai à l'intérieur duquel la décision doit être prise. « Cette situation est inacceptable et il est plus qu'urgent d'encadrer la discrétion judiciaire », de conclure Me Giroux.
1 . Sincennes c. Ville de Gatineau , C.M.Q., 53269, 10 septembre 1998;
2 . Pépin c. Ville de Gatineau , C.M.Q., 53330, 24 avril 1998;
3. L.R.Q., c. E-2.2;
4 . L.R.Q., c. B-4.
