En décembre dernier, dans une décision remarquablement documentée de 133 pages1, l'honorable André Rochon de la Cour supérieure a déclaré inopérants les articles 46, 48, 49 et 56(1) de la Loi sur la justice administrative (LJA), laquelle institue le Tribunal administratif du Québec (TAQ). Selon lui, et accueillant en cela partiellement les prétentions du Barreau de Montréal, ces dispositions ne respectent pas les garanties d'impartialité prévues à l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (la Charte). Considérant toutefois les répercussions d'une pareille déclaration d'invalidité et pour permettre au législateur d'amender sa loi s'il le désire, le juge Rochon suspend les effets de sa décision jusqu'au 16 juin 2000.
Me Lynne Kassie, bâtonnier de Montréal, s'est dite fière du Barreau de Montréal qui a pris en charge d'intenter le recours nécessaire pour assurer l'indépendance et l'inamovibilité des membres du TAQ. « Cette décision a pour résultat de reconnaître au Barreau de Montréal, et par conséquent au Barreau du Québec et à chacun des barreaux de section, la capacité et l'intérêt d'agir dans pareilles circonstances afin de protéger le public et les membres. » |
Me Lynne Kassie, bâtonnier de Montréal, est évidemment très heureuse du dénouement de cette affaire. Elle se dit surtout « très fière du Barreau de Montréal qui a pris à sa charge d'intenter le recours nécessaire pour assurer l'indépendance et l'inamovibilité des membres du TAQ. » Elle considère tout aussi importante l'analyse offerte par le juge Rochon en rejet de la requête en irrecevabilité présentée par le Procureur général du Québec. Car « cette décision a pour résultat de reconnaître au Barreau de Montréal, et par conséquent au Barreau du Québec et à chaque barreau de section, la capacité et l'intérêt d'agir dans pareilles circonstances afin de protéger le public et les membres. »
En février 1998, le Barreau de Montréal demandait à la Cour supérieure de déclarer nuls, inopérants et sans effet 13 articles de la LJA au motif qu'ils ne respectent pas l'exigence d'indépendance de l'article 23 de la Charte. Le Barreau de Montréal attaquait en fait cinq groupes de dispositions.
Le premier groupe, les articles 46 à 49, 54 et 67 LJA, a trait à la durée du mandat (cinq ans), aux mécanismes de renouvellement et de destitution. Selon le Barreau, ces dispositions ne satisfont pas la condition d'inamovibilité. Toujours selon le Barreau de Montréal, les articles 56 et 57 LJA, qui traitent de la rémunération et autres conditions de travail des membres du TAQ, portent atteinte à leur sécurité financière. En troisième lieu, allègue-t-il, les articles 60 et 181(2) LJA ont pour effet de créer deux catégories de membres en prévoyant la possibilité pour un fonctionnaire de devenir membre du TAQ et de retourner à son poste à la fin de son mandat. En quatrième lieu, l'article 75(1) LJA, qui prévoit une consultation institutionnalisée visant la qualité et la cohérence des décisions, constituerait une entrave à la liberté des décideurs. Enfin, les systèmes de récusation (art. 144 LJA) et de décisions par voie hiérarchique (art. 145 LJA) seraient incompatibles avec le principe d'indépendance du TAQ.
Sont rapportées ici les conclusions du juge Rochon sur les deux premiers arguments seulement du Barreau de Montréal, les trois derniers ayant été rejetés en entier. La lecture intégrale du jugement est bien sûr fortement recommandée, en raison de la richesse des raisonnements et des sources de droit qu'il contient.
Avant de procéder au fond, le juge Rochon consacre les 36 premières pages de sa décision à analyser et ultimement rejeter la requête en irrecevabilité présentée par le Procureur général, qui allègue l'incapacité et l'absence d'intérêt du Barreau de Montréal de même que le caractère théorique de la requête vu l'absence de contexte factuel.
En ce qui a trait à la notion de capacité, le juge Rochon confirme que le Barreau du Québec et chacune de ses sections sont des personnes morales de droit public et, qu'à ce titre, ces entités ont la pleine jouissance des droits civils et la capacité requise pour exercer tous leurs droits (art. 301 à 303 C.c.Q.). Le droit d'ester en justice est l'un de ceux-là.
En ce qui a trait à l'intérêt requis pour entreprendre la présente procédure, le juge Rochon constate, d'une analyse des décisions de la Cour suprême, un élargissement de ce concept au fil des ans. Et appliquant les trois critères classiques retenus par le plus haut tribunal à l'espèce, il affirme premièrement que la question soulevée par le présent litige est sérieuse. Il ne s'agit pas d'un débat théorique mais bien d'un débat de fond mettant en cause les droits de milliers de justiciables. En deuxième lieu, le juge Rochon estime que le Barreau de Montréal a démontré un intérêt véritable car il joue un rôle d'avant-plan dans tous les domaines relevant de la justice et de l'organisation des tribunaux. Et la loi attaquée ici constitue une partie importante du système de droit québécois, puisque « la compétence réservée au TAQ vise une centaine de recours de types différents en vertu de plus de 150 lois différentes. » Il existe ici une concordance des intérêts du public avec celui du Barreau et les membres qu'il représente. Troisièmement, relativement à la question de l'existence d'un recours alternatif efficace, le juge Rochon estime que l'on ne saurait demander à un justiciable qui recherche devant le TAQ une solution rapide à un problème factuel, d'entreprendre une contestation de la nature de la présente qui risquerait de le conduire en Cour suprême. Selon lui, « il serait contraire à une saine administration de la justice de ne pas disposer de cette question alors que les parties sont prêtes à en débattre de façon contradictoire. » Qui plus est, le recours déclaratoire peut être de nature préventive. Il permet de fournir une solution judiciaire avant que ne soit consommée la violation de quelque droit.
Quant à l'argument du Procureur général fondé sur l'absence de contexte factuel, le juge Rochon affirme que ce critère s'impose lorsque l'attaque porte sur les effets ou les conséquences préjudiciables et non sur l'objet même de la loi. En l'espèce, ajoute-t-il, « en regard de l'attaque portant uniquement sur l'indépendance et des principes applicables à l'analyse de cette question dégagée par la Cour suprême, les éléments déposés en preuve dans le présent dossier constituent des données factuelles suffisantes permettant de procéder à l'étude au fond du recours du Barreau. »
Le juge Rochon rappelle d'entrée de jeu que le droit d'être entendu par un tribunal impartial et indépendant et qui n'est pas préjugé s'applique à un tribunal administratif lorsque celui-ci exerce une fonction quasi-judiciaire. Ce sont là des conditions minimales qui ne sauraient être revues à la baisse. Toutefois, la formule ou les mécanismes utilisés pour les garantir peuvent varier d'un tribunal à l'autre. Aussi, selon lui, la suffisance des garanties d'indépendance d'un tribunal sera fonction de sa nature, de ses attributs, de ses compétences et des intérêts en jeu2.
Comme le TAQ se présente sous une forme nouvelle, puisque sa structure serait unique au Canada, le juge Rochon procède d'abord à déterminer la place de ce tribunal dans le large éventail des tribunaux, toutes catégories confondues. Pour ce faire, il étudie les attributs et pouvoirs du TAQ, les compétences qui lui sont réservées, sa composition et les parties susceptibles d'être affectées par ses décisions.
Au terme de cet examen, le juge Rochon conclut que le TAQ s'apparente grandement à un tribunal judiciaire, pour les raisons suivantes : (1) le TAQ a une fonction exclusivement juridictionnelle dépouillée de toute mission économique ou technique; il est chargé uniquement de statuer sur les recours formés par les citoyens contre l'administration, en fonction de normes objectives et préétablies; l'élimination de toute fonction discrétionnaire du TAQ n'est pas sans conséquence puisque cette discrétion est l'une des caractéristiques fondamentales du pouvoir administratif; (2) les attributs et le mode de fonctionnement du TAQ ressemblent à ceux d'une cour de justice; (3) le caractère quasi-définitif des décisions du TAQ (en raison notamment de la présence d'une clause privative dite hermétique3 et d'un droit d'appel mitigé) en fonction des enjeux en cause et des parties qui s'affrontent milite en faveur du rehaussement des règles propres à assurer l'indépendance de ses membres; (4) la compétence du TAQ est vaste, multidisciplinaire, tant à l'intérieur de chaque section (affaires sociales, affaires immobilières, territoire et environnement, affaires économiques) qu'entre les sections entre elles; cette compétence porte à l'occasion sur des éléments autrefois confiés à des cours de justice; (5) le caractère multidisciplinaire de la composition du TAQ (suivant les sections: avocats, notaires, médecins, travailleurs sociaux, évaluateurs agréés) marque le regroupement de plusieurs tribunaux administratifs spécialisés; il s'éloigne encore là de la conception traditionnelle du tribunal administratif à spécialisation unique pour agir dans une structure d'ensemble à caractère exclusivement juridictionnel; (6) tout litige devant le TAQ oppose nécessairement les intérêts d'un citoyen à ceux de l'État qu'il s'agisse de l'État central ou d'organismes décentralisés; (7) les sections du TAQ décident de litiges variés et en vertu de plusieurs lois; et (8) comme un tribunal judiciaire, le TAQ est habilité à appliquer le droit commun et les chartes.
Une fois ce « positionnement » effectué, le juge Rochon examine l'ensemble des règles contenues à la LJA pour déterminer si elles assurent le niveau requis d'indépendance aux membres du TAQ.
Le législateur a-t-il pourvu le TAQ des garanties constitutionnelles suffisantes pour assurer l'indépendance de ses membres chargés d'une mission exclusivement judiciaire, soit celle de trancher les litiges entre les administrés et l'État? Voilà la question fondamentale du litige. Et c'est à ce niveau « rehaussé » des règles propres à assurer l'indépendance que le juge Rochon estime qu'il doit faire l'analyse, à savoir « à l'égard de la fonction réservée aux membres du TAQ nécessitant le plus haut degré de garantie ». Et cette « modulation requise » ne pouvant, selon lui, se faire à la pièce, elle s'appliquera à l'égard de tous les membres du TAQ.
Pour cet examen, il utilise le test de la « crainte raisonnable » et pose la question suivante : « une personne bien informée du statut législatif et réglementaire des membres du TAQ, et qui étudierait la question en profondeur de façon pratique et réaliste, éprouverait-elle une crainte raisonnable relativement au manque d'indépendance des membres du TAQ ? » On sait qu'il a répondu à cette question par l'affirmative, et voici pourquoi (de manière sommaire).
D'abord tenant compte de l'ensemble des circonstances relatives à la structure, aux compétences et fonctionnement du TAQ, le terme de cinq ans (art. 46 LJA) du mandat des membres du TAQ n'apparaît pas au juge Rochon propre à assurer une garantie d'indépendance aux « juges administratifs ». Mais ce n'est pas tant la durée à elle seule qui l'inquiète. Elle doit être étudiée avec « l'épineuse question du mécanisme de renouvellement qui prend alors une importance accrue. » Selon le juge, contrairement à ce que peut laisser croire l'article 48 LJA, le renouvellement dans la fonction de membre n'a pas un caractère automatique. Le mandat d'un membre peut, sur simple avis, ne pas être renouvelé. En outre, le processus réglementaire (art. 49 LJA) permet au comité de renouvellement d'orienter sa décision en fonction de critères extrinsèques au membre lui-même.
En bref, de l'avis du juge Rochon, « c'est la combinaison d'un mandat initial relativement court joint à un mécanisme de renouvellement aléatoire qui constitue la véritable menace à la garantie d'indépendance des membres du TAQ. » Et la loi n'offre pas de garanties additionnelles permettant d'atténuer la crainte raisonnable de dépendance dans les dispositions relatives au serment prêté par le membre à son entrée en fonction ni dans celles portant sur les conflits d'intérêts » (art. 68, 70 et 71 LJA), ajoute-t-il.
Ce qui amène le juge Rochon à conclure à l'illégalité des articles 46, 48 et 49 LJA. Il estime par ailleurs qu'il n'a pas en preuve les éléments suffisants pour prononcer la nullité de l'article 47 LJA qui accorde au gouvernement le pouvoir de procéder à des nominations pour une période inférieure à cinq ans. Selon lui, il est possible qu'un mandat pour une fin précise dans le temps, sans qu'il ne soit question de renouvellement, puisse soutenir le test de l'indépendance judiciaire.
Au chapitre de la sécurité financière, ce sont les articles 56 et 57 LJA qui sont en cause. Et l'attaque du Barreau de Montréal porte principalement sur le fait que c'est l'État qui décide de la rémunération et des conditions de travail des membres du TAQ.
Le juge Rochon constate ici que l'appréhension potentielle en cette matière ne vient pas de l'exécutif, vu l'existence de règles s'appliquant à la collectivité des membres. Elle viendrait du président du TAQ ou de l'un des vice-présidents qu'il désigne. En effet, la réglementation établissant les critères d'évaluation du rendement, tant quantitatifs que qualitatifs, fait en sorte que le membre peut voir augmenter son traitement suivant l'évaluation que fait de son travail le président ou l'un des vice-présidents du TAQ. Aussi, « le membre qui ne partage pas l'orthodoxie du jour est susceptible de recevoir une augmentation de salaire moindre [...] ».
Et pour le juge Rochon, « ce critère d'évaluation touche à l'essence même de la notion d'indépendance puisqu'il a trait à la quiétude d'esprit du décideur qui juge suivant la loi et sa conscience, sans s'inquiéter de sa prochaine augmentation de salaire. » Il déclare donc l'alinéa 1 de l'article 56 LJA inopérant dans la mesure où il permet de fixer le traitement individuel de chacun des membres du TAQ en fonction de l'évaluation qui pourrait être faite de leur performance à partir d'éléments entrant dans la sphère juridictionnelle du décideur.
1 Barreau de Montréal c. Procureur général du Québec, 500-05-039664-980, 16 décembre 1999 (C.S.). La décision est assortie d'une liste de 173 entrées de sources jurisprudentielles et doctrinales. Voir le site Internet du Barreau au http://www.barreau.qc.ca/varia/500-05-039664-980.pdf ou le REJB.
2 C.P. Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3.
3 Art. 158 LJA.
