Dans un arrêt de droit constitutionnel dense et bien étoffé1, la Cour d'appel du Québec a rappelé le 16 octobre dernier qu'il ne revient pas aux tribunaux d'apprécier l'opportunité d'une loi, ceux-ci devant se limiter à en apprécier la conformité aux limites des compétences énumérées dans la Constitution et aux droits fondamentaux protégés par les chartes.
En rejetant le pourvoi des municipalités à l'encontre de la décision du juge Maurice Lagacé de la Cour supérieure2 affirmant la validité constitutionnelle de la Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal (ci-après, la Loi 170)3, la Cour d'appel réaffirme en somme la pérennité du principe de la séparation des pouvoirs judiciaire, exécutif et législatif de notre société démocratique. Pour elle, les Lois 170, 171 et 29 ne contreviennent à aucune disposition constitutionnelle.
Dans cet arrêt d'une soixantaine de pages, que les étudiants en droit constitutionnel (et leurs professeurs) apprécieront sûrement, les juges Paul-Arthur Gendreau, Jean-Louis Baudouin et André Forget ont tout de même tenu à préciser in fine que la conclusion à laquelle ils sont arrivés ne signifie pas qu'ils soient insensibles aux préoccupations et inquiétudes des citoyens ou collectivités, à celles de la communauté anglophone notamment, dont les institutions plus que centenaires et les territoires qu'elle embrasse portent la marque de cette culture. Que la modification de la structure municipale locale demeure difficile à comprendre pour certains et, par conséquent, à accepter, il s'agit là d'une considération hors du champ de la compétence de la Cour, rappellent les juges. Le domaine politique échappant à la compétence des tribunaux, le juriste avisé doit se garder de confondre bien-fondé et constitutionnalité d'une loi.
Depuis quelque 40 ans, la réorganisation des structures municipales, soit le regroupement des services dans des buts d'économie et d'efficacité est au cœur de nombreux débats publics. Au fil des ans, le gouvernement du Québec a adopté plusieurs lois pour encourager ou imposer des fusions de municipalités. Dans la très grande majorité des cas, ces fusions ont soulevé des débats politiques, voire des contestations judiciaires.
De nombreux rapports et commissions d'enquête ont étudié le problème sur les plans social et économique. Des regroupements de certaines municipalités en ont résulté4. Ces divers rapports prévoyaient tous une diminution du nombre des municipalités et une consolidation administrative. En 1999, par exemple, le Rapport Bédard sur la fiscalité municipale recommandait lui aussi un regroupement dans les régions métropolitaines de Montréal et Québec.
Le mandataire du gouvernement, Louis Bernard, déposait en octobre 2000 une série de recommandations portant principalement sur la région de Montréal. Il appuyait notamment la création d'une nouvelle ville dont le territoire correspondrait à celui de la Communauté urbaine de Montréal (CUM) et la création de 27 arrondissements conservant le statut d'entités autonomes ayant les mêmes pouvoirs et le même statut linguistique que les municipalités d'origine.
La Loi 170 était adoptée et sanctionnée le 20 décembre 2000. Un grand nombre de modifications y furent ensuite apportées par la Loi 29. Une autre loi s'insère dans cette réforme et certaines de ses dispositions font aussi l'objet de contestation. Il s'agit de la Loi 171. Celle-ci modifie la condition requise d'une municipalité pour obtenir la reconnaissance d'un statut bilingue. Antérieurement, une municipalité pouvait obtenir ce statut si la majorité de ses résidants parlaient une autre langue que le français. Désormais, ce statut est subordonné à la condition que la majorité des citoyens soient de langue maternelle anglaise.
À l'instar de plusieurs intéressés, la Cour d'appel note que la Loi 170 opère un bouleversement sensible dans la vie des citoyens (voir l'encadré). Voilà pourquoi, celle-ci est source de dissidences et de résistances importantes.
Sur le plan strictement linguistique, la Charte de la langue française5 est actuellement applicable aux municipalités et à la CUM. Concrètement, plusieurs villes de l'Île de Montréal, notamment la Ville de Westmount, détiennent un certificat délivré sous l'autorité de l'article 29.1, qui les autorise à utiliser l'anglais dans leur gestion et pour l'ensemble des communications internes et externes.
Ce régime sera remplacé par celui décrété par la Loi 170 qui dispose que « Montréal est une ville de langue française » (art. 1 Loi 170). Elle maintient le statut linguistique des arrondissements issus des villes bénéficiant de la reconnaissance faite en application de l'article 29.1 de la Charte de la langue française. Ces arrondissements continuent donc de pouvoir utiliser l'anglais dans leur administration et leurs communications internes et externes. Cependant, la Loi 171 modifie l'article 29.1 de la Charte de la langue française en soumettant la reconnaissance d'un statut linguistique particulier à « un organisme relevant de l'autorité d'une ou de plusieurs municipalités et participant à l'administration de leur territoire lorsque chacune de ces municipalités est déjà reconnue » (art. 6 Loi 171).
Cette modification et celle apportée à l'annexe de la Charte de la langue française (art. 11 Loi 171) sont interprétées par les appelantes comme rendant impossible l'obtention du statut bilingue aux arrondissements issus d'une ou plusieurs municipalités qui ne possédaient pas ce statut avant l'adoption de la réforme municipale.
Le juge Lagacé a rejeté tous les moyens des villes avancés dans leur requête en injonction permanente visant l'inconstitutionnalité de la législation attaquée. Pour lui, à partir du moment où les pouvoirs législatif et exécutif agissent dans les limites de leurs compétences et respectent les droits consacrés dans les Chartes, le principe de la non-immixtion des tribunaux dans les décisions politiques trouve toute sa vigueur6.
D'entrée de jeu, la Cour d'appel fait sien ce principe. Son rôle, écrit-elle, n'est pas de juger du bien-fondé de la fusion sur le plan politique.
Sur l'analyse au fond, le juge Lagacé conclut que la province a compétence exclusive pour légiférer en matière municipale. Le pouvoir de procéder au regroupement de plusieurs municipalités lui est donc acquis. Il découle de l'article 92(8) de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce pouvoir est entier. Pour le juge Lagacé, suivant une jurisprudence et une doctrine constantes, les municipalités ne peuvent aucunement revendiquer un statut constitutionnel indépendant puisqu'elles sont de simples émanations du pouvoir provincial.
La situation devant la Cour d'appel a quelque peu changé. Ne demeurent parties qu'un nombre réduit de municipalités, dont la plupart ont une population de langue anglaise importante (Westmount, Baie d'Urfé, Beaconsfield, Hampstead, etc.). Certaines municipalités se sont retirées du débat (Anjou, Lachine, Montréal-Nord, Outremont, Verdun, etc.). Plusieurs moyens présentés en première instance ont été abandonnés.
En appel, les appelantes articulent leurs prétentions autour des pôles suivants qui, très succinctement, invoquent, d'une part, le rôle essentiel de l'institution municipale pour le maintien, le développement et la protection des minorités, l'un des principes structurels de la Constitution du Canada tels que définis par la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec7. D'autre part, elles prennent appui sur diverses dispositions de la Charte canadienne (art. 7, 15) et la Charte québécoise (art. 5, 10), alléguant discrimination de la minorité anglophone par rapport à la majorité francophone, violation de la vie privée des citoyens, en ce que le choix du lieu de résidence serait unilatéralement et profondément changé par la loi qui abolit la municipalité choisie.
Là encore, tous les moyens des villes appelantes ont été rejetés par la Cour d'appel. Voici un aperçu de cet arrêt, excluant les interventions de la Conférence des juges municipaux du Québec et de la Commissaire aux langues officielles du Canada.
L'arrêt sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec8 a été cité et plaidé abondamment par plusieurs des appelantes. La Cour d'appel s'est attardée longuement aux arguments s'y rapportant, les rejetant un à un. Pour la Cour d'appel, les municipalités en font une utilisation non conforme aux enseignements de la Cour suprême, en omettant de tenir compte, d'une part, du contexte dans lequel l'arrêt a été rendu et, d'autre part, de la réserve importante qui y est formulée à plus d'une reprise.
Dans ce renvoi, la Cour suprême avait à se prononcer sur un principe constitutionnel non écrit. Or, affirme la Cour d'appel, « la jurisprudence de la Cour suprême est claire: ces principes non écrits ne peuvent pas être opposés à un texte constitutionnel écrit pour le contredire ou le vider complètement de sa substance ». En outre, ajoute-t-elle, « le principe de protection des minorités n'a pas pour effet de conférer un droit à des institutions pour la protection des minorités, lorsque ce droit n'est pas protégé, par ailleurs, dans la Constitution. Il ne peut non plus être interprété comme conférant à une minorité linguistique le droit à des structures municipales figées dans le temps, qui constituerait, à toutes fins pratiques, un droit de veto sur toute réforme municipale ».
Les appelantes prétendent que, bien que non constitutionnellement protégée comme telle, la municipalité demeure une institution essentielle au développement culturel et social d'une minorité et qu'à ce titre, elle ne peut donc plus être éliminée par une législature, malgré la compétence exclusive de l'article 92(8) de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce à quoi la Cour d'appel répond que le phénomène d'identification des citoyens à certaines institutions n'est pas propre à la municipalité qu'ils habitent. Il s'étend à d'autre réalités communautaires comme les associations, organisations culturelles, universitaires ou territoriales, par exemple.
La « reconnaissance de cette réalité sociologique ne doit cependant pas faire oublier que le Parlement et les législatures ont, dans leur champ de compétence respectif, le pouvoir d'imposer leur choix politique et que les tribunaux n'ont d'autre devoir que celui de contrôler la constitutionalité des lois qui incarnent ces choix », réitère la Cour. Tout en enchaînant qu'il « est de jurisprudence constante depuis le début de la Confédération que les législatures ont compétence complète sur les institutions municipales d'une part et que les municipalités n'ont aucun statut constitutionnel indépendant d'autre part9. Elles sont, suivant l'expression consacrée, des créatures des législatures ».
De l'avis de la Cour d'appel, « cette compétence provinciale absolue autorise donc le législateur à modifier les structures comme il l'entend ».
Les villes ont aussi plaidé que l'institution municipale était incluse dans la constitution interne de la province et ne pouvait être modifiée par une loi de la législature, parce que celle-ci violerait le principe structurel de protection des minorités.
Pour la Cour d'appel, cette prétention est erronée car les principes structurels n'ont pas la portée que leur donnent les appelantes. De plus, si tant est que l'abolition des municipalités ne relevait pas de l'application de l'article 92(8) de la Loi constitutionnelle de 1867, mais de la constitution interne de la province, celle-ci peut néanmoins la modifier législativement, ajoute la Cour10.
Les villes ont invoqué le droit à la protection de leur langue. Elles ne réclament pas des droits linguistiques nouveaux ou additionnels, argumentent-elles, mais le simple maintien des institutions municipales existantes qui en assurent la conservation et la continuité.
Pour la Cour, cet argument des villes conduit irrémédiablement à conclure que certaines municipalités seraient constitutionnellement protégées, ce qui est, depuis longtemps, rejeté par la jurisprudence constante de la Cour suprême. Au surplus, le constituant s'est explicitement exprimé lorsqu'il a voulu restreindre le pouvoir de la législature en vue de protéger des droits collectifs d'un groupe de citoyens en raison du facteur linguistique. C'est le cas de l'article 80 de la Loi constitutionnelle de 1867 à l'égard des circonscriptions anglophones garanties. De même, la thèse des appelants mène à affirmer que, par l'effet d'un principe constitutionnel structurel, les compétences législatives du Parlement ou des législatures prévues à l'acte constitutionnel pourraient être réduites, ce qui signifie qu'une partie de la Constitution serait modifiée par une autre thèse résolument rejetée, là encore, par la Cour suprême11.
La Cour d'appel rappelle entre autres la portée de l'affaire Beaulac12, dans laquelle la Cour suprême était saisie de l'interprétation de droits linguistiques expressément reconnus (art. 530 Code criminel et art. 23 Loi constitutionnelle de 1982). Pour elle, c'est bien vrai qu'il faille interpréter généreusement et de manière compatible avec leur objet ces droits lorsqu'ils sont expressément reconnus. « Il n'appartient pas toutefois au tribunaux d'ajouter au compromis politique sur les droits linguistiques », écrit la Cour d'appel. En bref, selon elle, les villes appelantes requièrent la création d'un droit linguistique nouveau qui ne peut pas leur être octroyé par les tribunaux.
La réforme prévue par la Loi 170 modifie la structure municipale antérieure en l'inversant. De plusieurs municipalités indépendantes, membres d'une communauté urbaine, la loi crée une seule ville qui épouse le territoire de la CUM et succède aux villes existantes. Cette nouvelle Ville de Montréal est une personne morale de droit public, divisée en 27 arrondissements. La Loi 170 est muette sur le statut juridique de ces derniers.
D'un parallèle minutieux fait par la Cour d'appel entre le régime actuel et celui implanté par la Loi 170 se dégagent les constatations suivantes:
1 ) l'administration de l'Île de Montréal dépend principalement de la nouvelle Ville de Montréal, qui se voit reconnaître tous les pouvoirs fiscaux et toutes les compétences reconnues aux villes par la Loi sur les cités et villes, sauf celles spécialement dévolues aux arrondissements;
2 ) les services dits de proximité sont assurés par les arrondissements;
3 ) les arrondissements ont perdu au profit de la nouvelle Ville de Montréal une large part de l'autonomie que détiennent les villes actuelles;
4 ) sur le plan de la représentation démocratique, le nouveau régime est sensiblement comparable à l'ancien puisque, sauf pour le maire qui est choisi par l'ensemble des électeurs de l'île, les membres du conseil de la nouvelle ville, l'instance régionale, sont élus dans leur arrondissement dont ils sont les administrateurs;
5 ) la ville et les arrondissements conservent le même statut linguistique (français ou bilingue) que celui de la communauté urbaine ou des villes dont ils sont issus.
Bref, la nouvelle Ville de Montréal devient le siège de toutes les compétences et de tous les pouvoirs et obligations municipaux, à l'exception de ceux confiés à la structure locale, désormais financée par la dotation de la ville. Autrefois, les villes étaient autonomes, elles détenaient les droits et les pouvoirs généraux et fiscaux reconnus par la Loi sur les cités et villes, sauf ceux conférés par la loi à la communauté urbaine dont le financement provenait des villes membres
1 Sur Internet à l'adresse <http://www.soquij.qc.ca/newjugements/500-09-011131-018.htm> ou au <http://www.jugements.qc.ca/ca/200110fr.html>.
2 500-05-062138-001, 28-06-01.
3 L.Q. 2000, c. 56, telle qu'amendée par la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matières municipales, L.Q. 2001, c. 25 (ci-après, la Loi 29); et de certaines dispositions de la Loi modifiant la Charte de la langue française, L.Q. 2000, c. 57 (ci-après, la Loi 171).
4 P. ex., à partir de 1970, la création des communautés urbaines de Montréal et Québec et de la communauté régionale de l'Outaouais, suivant les recommandations de la Commission Bélanger en 1965.
5 L.R.Q., c. C-11.
6 P.ex., Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199.
7 [1998] 2 R.C.S. 217.
8 [1998] 2 R.C.S. 217.
9 Godbout c. Longueuil (Ville de), [1997] 3 R.C.S. 844; Nanaimo (Ville de) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342.
1 0 Article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982; Ontario English Catholic Teachers' Assn c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470.
1 1 New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319.
1 2 [1999 1 R.C.S. 768.
