Selon les syndicats, cette appropriation des surplus de la caisse d'assurance-emploi est un « détournement de fonds ». Ils estiment que les fonds recueillis à même les cotisations des employeurs et des employés devraient servir exclusivement au programme de l'assurance-emploi. Au lieu d'être imputés aux services de la dette ou encore à d'autres programmes budgétaires, les surplus devraient servir à bonifier l'accessibilité des prestataires au régime d'assurance-emploi.
Selon l'estimation de Marc Bellemare de la FTQ, un spécialiste de la question, il n'y aurait actuellement au Canada que 38 % des employés qui auraient accès aux prestations d'assurance-emploi (cette proportion atteindrait toutefois 47 % au Québec) alors que cette proportion était de plus de 80 % il y a quelques années à peine (du moins avant la réforme de 1996). Il y aurait, évidemment, une relation causale directe entre l'accumulation des surplus dans la caisse de l'assurance-emploi et la réduction de l'accès aux prestations.
Pis encore, souligne Marc Bellemare, depuis la modification du régime en 1996, seuls les employeurs et les employés, à l'exclusion du gouvernement fédéral qui contribuait jusque-là directement au financement, contribuent à la caisse de l'assurance-emploi. En d'autres termes, il nous faut comprendre que depuis 1996 le gouvernement fédéral, qui a cessé de contribuer à la caisse de l'assurance-emploi et qui a limité l'accès des employés aux prestations, engrange les surplus de la caisse et les utilise à d'autres fins !
De son côté, l'avocat du gouvernement fédéral, James Mabbutt, fait valoir que le Parlement fédéral a « un plein pouvoir de taxer » et qu'en vertu de la jurisprudence y étant afférente, celui-ci peut utiliser les sommes prélevées comme bon lui semble. En d'autres termes, peu importe les termes de la Loi sur l'assurance-emploi ou de tout autre loi, le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral justifierait ce que les deux syndicats qualifient de « détournement de fonds ». Que nous faut-il en penser ?
Ce « détournement de fonds », pour reprendre l'expression des requérants, hormis de soulever des doutes quant à l'éthique et à la transparence gouvernementale, est-il légal et conforme à la Constitution du Canada? Les syndicats requérants en contestent la constitutionnalité. Ils soulèvent deux arguments. D'abord, l'application du régime violerait les droits à l'égalité consacrés par la Charte canadienne des droits et libertés.
Ensuite, le fait d'utiliser les surplus à d'autres fins que celles pour lequelles le Parlement avait prévu serait inconstitutionnel en ce qu'il outrepasserait les pouvoirs prévus à la Loi sur l'assurance-emploi. Je m'attarderai à cette dernière question.
Tant en vertu de la doctrine libérale classique que de la doctrine du constitutionnalisme, la légitimité du pouvoir étatique et de l'autorité gouvernementale repose sur le consentement. L'obligation d'obéir aux lois dans une société libre et démocratique dépend donc du consentement, exprès ou tacite, des individus.
C'est là en fait, la différence fondamentale qui distingue les régimes politiques libéraux des régimes politiques totalitaires. Alors que les régimes politiques totalitaires reposent sur l'idée que les individus doivent obéir à l'État, qu'ils aient ou non consenti, les régimes politiques libéraux supposent que les individus jouissent d'une liberté totale, laquelle liberté ne sera restreinte qu'à la suite du consentement donné par les individus.
À mon avis, dans un système politique libéral, le consentement tacite des individus se traduit par la constatation de l'existence d'une règle de droit. Ainsi, l'autorité et la légitimité de l'État découlent, tout en y étant circonscrit, des lois adoptées par le Parlement ou par l'Assemblée nationale du Québec. Or l'interprétation de ces lois doit se faire en conformité avec leur objet. La Loi sur l'assurance-emploi, comme son appellation l'indique clairement, vise à assurer l'emploi et non à prélever des recettes fiscales afin de financer d'autres programmes gouvernementaux.
C'est pourquoi, j'estime que la légitimité et la constitutionnalité du projet de l'utilisation des surplus de la caisse de l'assurance-emploi par le gouvernement fédéral sont sérieusement entachées en ce que celui-ci dépasse nettement le consentement de la population. J'ajouterais aussi, qu'à mon avis, cette action étatique manque de transparence, de légitimité et viole le contrat social sur lequel repose ce consentement.
alain-robert.nadeau@sympatico.ca
* Alain-Robert Nadeau est avocat et docteur en droit constitutionnel
