La Cour suprême du Canada a récemment rendu un jugement unanime dans une affaire opposant la pétrolière Impériale ltée au ministre de l'Environnement du Québec d'alors1. Sous la plume du juge Louis LeBel, la Cour a maintenu l'ordonnance du ministre de l'Environnement, qui enjoignait Impériale de préparer à ses frais et de remettre au ministère une étude de caractérisation des lieux et des mesures de décontamination appropriées relativement à un terrain jadis exploité par elle. En décidant ainsi, la Cour suprême a confirmé l'arrêt de la Cour d'appel du Québec2, mais pour des motifs en partie différents. Précisons que cette affaire résulte de l'application du principe législatif dit du « pollueur-payeur » consacré dans la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE) du Québec à l'article 31.42, adopté en 1990, et maintenant intégré dans la législation environnementale québécoise.
Dans son arrêt, la Cour suprême fait ressortir que lorsqu'il s'agit d'examiner la validité de décisions administratives prises dans le cadre de l'exercice de fonctions ministérielles, des décisions prises essentiellement dans l'intérêt du public et des fonds publics, les concepts de l'équité procédurale et de l'impartialité du décideur ont une nature et un contenu différents de ceux qu'ils se voient attribuer dans le cadre de l'action des tribunaux de l'ordre judiciaire. Aussi faut-il savoir faire les modulations qui s'imposent en examinant la conformité d'une décision prise dans le cadre de l'activité d'un décideur administratif.
C'est à la suite de problèmes de contamination d'un site qu'avait exploité l'appelante Impériale ltée que le ministre de l'Environnement du Québec a formulé l'ordonnance contestée. Impériale attaqua en vain cette ordonnance devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ). La Cour supérieure fit droit à sa demande de révision judiciaire, estimant que le TAQ a commis des erreurs déraisonnables dans l'interprétation de la législation pertinente et aussi parce que la situation de conflit d'intérêts dans laquelle se serait trouvé le ministre au moment de la prise de l'ordonnance aurait invalidé celle-ci de toute façon. Il faut savoir que le ministre était, à l'époque, impliqué dans la surveillance de travaux antérieurs de décontamination du site et poursuivi en responsabilité civile par certains acquéreurs de parties du site. Pour la Cour supérieure, le ministre ne possédait pas l'apparence d'impartialité requise par les règles d'équité procédurale applicables à sa décision.
La Cour d'appel du Québec a infirmé ce jugement. Selon elle, l'état de nécessité dans lequel la nature de ses fonctions plaçait le ministre justifiait une situation qui aurait autrement violé le principe d'impartialité du décideur administratif.
La seule question qui demeure en litige devant la Cour suprême en est une d'équité procédurale ou de justice naturelle à l'égard de la décision du ministre. Pour Impériale, le ministre se trouvait en situation de partialité ou d'apparence de partialité, qui vicierait radicalement sa décision de prendre une ordonnance de caractérisation. Cet argument repose sur le postulat voulant que le ministre soit assujetti à une obligation d'impartialité qu'il ne pouvait respecter en raison d'une situation de conflit d'intérêts résultant de son implication dans les opérations de décontamination exécutées antérieurement et des conséquences économiques des poursuites engagées contre lui.
La Cour d'appel a d'ailleurs fondé son raisonnement sur ce même postulat, en tempérant son contenu par la recherche d'exceptions à l'obligation d'impartialité, comme la nécessité. Pour le juge LeBel, la vraie question consiste à déterminer la nature et les effets de cette obligation, ainsi que les conditions et les limites de son application à un décideur administratif tel que le ministre.
Selon la Cour suprême, le ministre a pris un type d'ordonnance qu'il pouvait rendre en vertu de la LQE. En raison du rôle que lui attribue cette loi, il n'a violé aucune des règles d'équité procédurale applicables à l'exécution de son pouvoir d'ordonnance. En l'espèce, le concept d'impartialité a été invoqué, interprété et appliqué erronément, affirme la Cour.
L'article 31.42 LQE, qui exprime le principe dit du pollueur-payeur, accorde un large pouvoir discrétionnaire au ministre. Celui-ci remplit alors un rôle largement politique, faisant appel à son pouvoir et à son devoir de choisir les meilleures méthodes d'intervention, avec le souci de protéger l'intérêt public, pour atteindre les objectifs de la législation. Il ne remplit pas alors une fonction juridictionnelle. Au contraire, il exécute ses fonctions d'administration et d'application de la législation sur la protection de l'environnement.
Compte tenu de l'ensemble des fonctions du ministre et du cadre de la mise en œuvre de son pouvoir d'ordonnance, la notion d'impartialité rattachée à l'action des tribunaux de l'ordre judiciaire ne s'applique pas à sa décision. Le contenu de l'obligation d'impartialité, tout comme celui de l'ensemble des règles d'équité procédurale, est susceptible de varier pour s'adapter au contexte de l'activité d'un décideur administratif et à la nature de ses fonctions.
Dans la présente affaire, le ministre s'est conformé aux obligations d'équité procédurale prévues par la LQE, comme les avis aux intéressés et la motivation de sa décision. Et les principes d'équité procédurale pertinents à la situation exigeaient seulement qu'il exécute les obligations procédurales prévues par la LQE et qu'il considère avec soin les observations de l'administrée Impériale.
Par ailleurs, précise encore la Cour suprême, les seuls intérêts que défendait le ministre étaient l'intérêt public dans la protection de l'environnement et celui de l'État, chargé de préserver celui-ci. Dans le cadre de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre pouvait légitimement prendre en compte une solution qui se révélait moins coûteuse pour le trésor public. Ce faisant, il mettait en application un des principes organisateurs de la LQE, celui du pollueur-payeur. Il n'existait donc pas de situation de conflit d'intérêts donnant ouverture à une intervention judiciaire.
1 Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (ministre de l'Environnement), réf. neutre 2003 CSC 58, 30 octobre 2003.
2 [2001] R.J.Q. 1732, qui a infirmé la décision de la Cour supérieure (J.E. 2000-442) ayant annulé une décision du Tribunal administratif du Québec (TAQ) ([1999] T.A.Q. 1256).
