Une réforme du processus de nomination des juges au Québec et au Canada s'impose. C'est là du moins l'avis unanime des trois participants canadiens à la plénière du Congrès du Barreau du Québec qui s'est déroulée à Québec le 3 juin dernier. Bien qu'ils aient exprimé des opinions divergentes quant aux modalités que devrait prendre le nouveau processus de nomination des juges, le juge en chef du Québec, l'honorable Michel Robert, l'avocat réputé de Québec, Me Jacques Larochelle, ainsi que le professeur Jacob Ziegel, de la faculté de droit de l'Université de Toronto, ont souligné le manque de transparence du processus actuel.
Les participants à la plénière : Me Jacques Larochelle, M. Yves Boisvert, l'honorable Michel Robert, le professeur Jacob Ziegel et M. Benjamin Gumpert et le magistrat Claude Pernollet |
Cette constatation des conférenciers canadiens faisait écho au discours du nouveau ministre de la Justice du Québec, Me Jacques P. Dupuis, qui disait constater une crise de confiance de la population québécoise envers le système judiciaire. Quant aux deux invités étrangers, M. Benjamin Gumpert, deputy district judge au Tribunal d'appel des pensions en Angleterre, et M. Claude Pernollet, substitut du procureur général auprès de la Cour d'appel de Paris et membre du Conseil supérieur de la magistrature, ils ont exposé les caractéristiques essentielles de leur système respectif concernant la nomination des juges.
Les avocats participant à la plénière ont été à même de constater, et cela malgré les différences entre les systèmes nationaux de nomination, que les défis auxquels faisaient face les gouvernements en matière de nomination des juges étaient étrangement analogues.
D'entrée de jeu, le journaliste du quotidien La Presse M. Yves Boisvert, qui agissait à titre de modérateur de la plénière, a lancé la question suivante : est-il normal que la détermination de la rémunération des juges fasse l'objet de recommandations contraignantes -- et cela depuis la constitutionnalisation des comités de rémunération par le Renvoi sur la rémunération des juges (1997) --, alors que la sélection des juges, elle, n'est gouvernée par aucune norme constitutionnelle ? « Si l'indépendance judiciaire suppose que l'on doive créer des comités indépendants de rémunération, j'estime que le processus de nomination actuel est inconstitutionnel. La Constitution devrait garantir un mode de sélection apolitique. La nomination des juges m'apparaît être au cœur même de la notion d'indépendance judiciaire, encore davantage que celle concernant la rémunération. »
Il faut se rappeler qu'à l'heure actuelle, les avocats intéressés à la magistrature, tant québécoise que fédérale, doivent soumettre leur candidature à un comité (composé de trois membres pour les nominations provinciales et de sept pour les nominations fédérales), lequel fera subséquemment des recommandations au ministre de la Justice. À Québec, le comité est chargé de déterminer si le candidat à un poste particulier est « apte » ou « inapte » à la magistrature, alors qu'au fédéral, le comité établira une liste générale de candidats susceptibles de faire l'objet d'une nomination éventuelle. Ces derniers seront soit «hautement recommandés», soit « recommandés » ou encore « non recommandés ».
Pour Me Jacques Larochelle, la présente situation est inacceptable. Dans le régime actuel, dit-il, « le gouvernement fait ce qu'il veut des recommandations qu'il reçoit ; pire, personne ne peut savoir si le ministre ou le premier ministre a suivi ces recommandations ». De fait, ajoute-t-il, les mécanismes formels encadrant la sélection des juges sont si rudimentaires qu'il est presque impossible que le ministre de la Justice n'ait pas recours à des mécanismes parallèles pour faire la sélection des candidats. Il constate également que le système manque de transparence et qu'il est essentiel d'apporter des modifications immédiates.
Selon Me Larochelle, répondant sans doute à l'interrogation d'Yves Boisvert quant à l'absence de normes précises encadrant le processus de nomination des juges (son caractère officieux, pour reprendre son expression), il est nécessaire de revoir le système de fond en comble. La procédure de nomination des juges faite en secret ternit la confiance du public. Le processus devrait, au contraire, être caractérisé par sa transparence et son caractère normatif. Il propose à cet effet d'officialiser le régime en le consacrant législativement et en établissant des règles claires et précises en ce qui a trait à la méthode d'évaluation des candidats.
Ce manque de transparence dans le processus de nomination des juges est aussi la constatation principale que fait le juge en chef du Québec, Michel Robert. D'ailleurs, ce dernier avait lui-même lancé ce débat lors d'une entrevue exclusive qu'il accordait au Journal du Barreau l'an dernier. Bien qu'il se dise d'avis que, dans l'ensemble, les nominations faites aux magistratures québécoise et canadienne ont été de grande qualité, selon lui, « le système de nomination des juges manque de transparence, et cela affecte sa crédibilité auprès du public ».
Le juge en chef Robert souligne, par ailleurs, les différentes critiques qui sont formulées à endroit du régime actuel : l'absence de participation du pouvoir législatif, l'absence de participation des gouvernements provinciaux et territoriaux, la trop grande discrétion accordée au pouvoir exécutif et la politisation de certaines nominations. Il dit aussi déplorer, contrairement en cela aux mécanismes existants pour les tribunaux d'instance inférieure, l'absence de processus formel relativement aux nominations à la Cour suprême du Canada.
C'est exactement ce que déplore le professeur Jacob Ziegel. Bien qu'il reconnaisse que les nominations à la Cour suprême du Canada effectuées ces 25 dernières années ont été de « grande qualité » et qu'elles ont été accueillies très favorablement tant au Canada qu'à l'étranger, il estime que le processus de sélection actuel des juges est marqué par deux lacunes importantes : son manque de transparence ainsi que son manque d'imputabilité (« accountability »).
Il estime également que les candidats à la Cour suprême devraient être non seulement interrogés au sujet de leurs qualifications et de leurs habiletés professionnelles, mais aussi, et surtout, relativement à leur philosophie politique et constitutionnelle. C'est pourquoi il se dit en accord avec la position de l'actuel ministre de la Justice du Canada, Irwin Cotler, qui dit vouloir établir une procédure de sélection des juges qui impliquerait directement les parlementaires canadiens. Ainsi serait colmatée, selon lui, la brèche de ce que certains qualifient de déficit démocratique. « It cannot therefore be wrong for an advisory or nominating committee to seek to establish a candidate's constitutional and legal philosophy. »
Cet intérêt pour la philosophie politique et constitutionnelle des juges de la Cour suprême, et ce, autant au Canada qu'aux États-Unis, est vraisemblablement ce qui distingue le plus la situation nord-américaine de la situation européenne. Ben Gumpert note qu'au Royaume-Uni, « il n'y aurait aucune crainte publique que la puissance d'une bande de juges activistes opèrent des changements à la loi pour adopter leurs propres conceptions libérales, en faisant fi de l'autorité d'un parlement démocratiquement élu ».
À l'exception du rôle anachronique du Lord Chancelor -- il est l'équivalent du juge en chef de la Cour suprême du Canada, mais il siège aussi au Conseil des ministres ! --, les préoccupations des Britanniques à l'égard de la magistrature sont identiques à celles des Nord-Américains : manque de transparence et prépondérance du pouvoir exécutif dans le processus de nomination ainsi qu'absence de diversité culturelle (la majorité sont des hommes de race blanche, protestants, qui ont fréquenté les universités d'Oxford ou de Cambridge).
Bien que la situation en France soit aux antipodes du système issu de la tradition britannique -- en ce sens que les magistrats proviennent d'un corps spécialisé et que la carrière au sein de la magis-trature débute dès après la formation universitaire --, la préoccupation concernant le poids du pouvoir exécutif dans le processus de sélection des juges, voire l'ingérence politique, fait aussi partie du firmament politique et judiciaire français. Selon Claude Pernolet, les critiques les plus fréquemment citées, outre la composition du Conseil supérieur de la magistrature, concernent le corporatisme du corps de la magistrature ainsi que sa relative inflexibilité en ce qui a trait à l'incorporation d'avocats à la mi-temps de leur carrière.
À vrai dire, on le constate aisément, la question de la nomination des juges au Québec et au Canada est actuellement sur la sellette. Comme le soulignait si justement le journaliste Yves Boisvert, il faut saluer le courage du Comité organisateur du Congrès du Barreau du Québec d'avoir mis cette question de la nomination des juges à l'avant-scène.
Il faut aussi souligner l'audace du juge en chef du Québec, Michel Robert, d'avoir remis en question, il y a plus d'un an, la transparence du processus de nomination des juges. Il ne fait aucun doute, pour paraphraser cette fois l'ex-juge en chef de la Cour suprême du Canada Antonio Lamer, qu'il ne peut y avoir de démocratie sans justice et qu'il ne peut y avoir de justice sans indépendance judiciaire.
