En toute déférence pour le juge de première instance, cette conclusion quant à l'obligation de démontrer le caractère raisonnable des recommandations d'une commission ne trouve d'assise ni dans le Renvoi de 1997 ni dans notre arrêt d'octobre 2000. D'une part, la norme de justification, quoique moins rigoureuse que celle applicable en vertu de l'article premier de la Charte, doit demeurer efficace. D'autre part, cette norme est une forme d'arbitrage obligatoire, ce qu'il n'est pas. Il faut donc moduler la norme de justification de manière à concilier deux impératifs : préserver l'indépendance judiciaire sous l'angle de la rémunération des juges, mais laisser à l'exécutif et au législatif, de qui elle relève en dernière analyse, la décision de fixer des priorités dans les dépenses publiques (étant entendu toutefois que, pour ce qui concerne la rémunération de la magistrature, cette décision doit demeurer conforme à la constitution). Trouver un juste équilibre entre ces impératifs n'est pas facile, comme en témoigne l'état actuel de la jurisprudence au Canada. »
Ce long extrait provient de l'arrêt Québec (Procureur général) c. Conférence des juges du Québec, une décision récente de la Cour d'appel du Québec, qui réaffirme résolument l'importance de la modulation de la rémunération des juges vis-à-vis de ce principe fondamental qu'est l'indépendance judicaire dans une démocratie constitutionnelle, pour ne pas dire un État de droit. Comme le soulignent si justement les cinq juges de la Cour ayant pris part à la décision il s'agit, en plus du juge en chef, Michel Robert, des juges André Brossard, Michel Proulx, Thérèse Rousseau-Houle et Yves-Marie Morrissette la jurisprudence à ce sujet est vacillante.
Dans cette affaire Québec (Procureur général) c. Conférence des juges du Québec, les cinq juges de la Cour d'appel ont unanimement confirmé la décision de l'honorable Jean Guilbault, de la Cour supérieure, laquelle déclarait inconstitutionnelle une résolution de l'Assemblée nationale et ordonnait au gouvernement de mettre en œuvre les recommandations du Rapport du comité de la rémunération des juges de la Cour du Québec et des cours municipales de Laval, de Montréal et de Québec. Faut-il conclure que les recommandations des comités de rémunération possèdent un caractère quasi arbitral? Pas véritablement, répond la Cour.
La véritable question constitutionnelle soulevée dans cette décision concerne la norme de « justification applicable ». En d'autres termes, une fois que les recommandations des comités de rémunération ont été soumises à l'exécutif, celles-ci bénéficient, d'une certaine façon, d'une présomption de constitution-nalité. Pour les répudier ou simplement s'en écarter, l'exécutif doit non seulement exprimer son désaccord avec les recommandations, mais aussi justifier et étayer sa décision à l'aide des critères énoncés par la jurisprudence (paragraphes 41 à 48).
On se rappellera que l'énoncé de principe concernant la rémunération des juges a été établi par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi sur la rémunération des juges en 1997. Cette décision de la Cour suprême est, de l'aveu même de l'ancien juge en chef du Canada Antonio Lamer, lequel a écrit les motifs de la majorité, l'une des plus importantes de l'histoire récente de la Cour.
Dans le Renvoi sur la rémunération des juges (1997), le juge en chef Lamer statuait que l'indépendance de la magistrature est une norme constitutionnelle non écrite qui est reconnue et confirmée par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Selon la Cour suprême, l'indépendance judiciaire est un principe fondamental qui vise non seulement les cours supérieures, mais aussi tous les tribunaux du pays. Au cœur même de ce principe de l'indépendance judiciaire se trouve celui de la sécurité financière.
La sécurité financière comporte à la fois une dimension individuelle et une dimension institutionnelle. Cette dernière dimension regroupe trois éléments : 1) la nécessité de créer des commissions de rémunération, lesquelles servent d'intermédiaire entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs étatiques, afin d'éviter la possibilité d'ingérence politique exercée par le biais de manipulation financière; 2) l'interdiction pour les juges de négocier les conditions concernant leur rémunération avec le pouvoir exécutif, et 3) l'interdiction de réduire les traitements des juges au-dessous de ce qui est raisonnable afin de maintenir la confiance du public relativement à la probité des juges.
C'est donc par le moyen de commissions de rémunération indépendantes (appelées « comités de rémunération » dans la Loi sur les tribunaux judiciaires) qu'est garantie l'indépendance institutionnelle de la magistrature. Depuis cette décision, la plupart des provinces ont établi des commissions de rémunération; plusieurs litiges sont survenus par la suite au sujet de la mise en application de ces normes constitutionnelles, tant au Québec que dans le reste du Canada. La présente décision n'en est qu'une des nombreuses illustrations.
Contrairement à ce que certains observateurs ont fait valoir en affirmant que cette décision revient à créer un arbitrage obligatoire dans lequel l'exécutif n'a presque plus aucune marge de manoeuvre (affirmation que répudie expressément la Cour d'appel dans la première partie de la décision), il ne fait aucun doute que ce volet de la sécurité financière -- lequel est au cœur même du principe de l'indépendance judiciaire -- nécessite impérativement que les juges n'aient pas à rechercher les bonnes grâces des gouvernements.
En somme, je suis d'avis que les juges ne doivent pas chercher à plaire aux élus; ils ne sauraient non plus être placés dans une situation de dépendance à l'endroit de l'exécutif. Lors du dernier Congrès du Barreau, un avocat du ministère de la Justice du Canada, Me François Handfield, qui rentre d'un séjour de deux ans en Haïti, rappelait l'importance que revêt ce principe de l'indépendance judiciaire, en précisant que, dans certains pays, les décisions judiciaires sont parfois dictées par les occupants des palais présidentiels. Il est certain que c'est là un mécanisme de justice moins onéreux, on le constate aisément, mais je ne suis pas convaincu que c'est celui que nous voulons au Canada.
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Alain-Robert Nadeau est avocat et docteur en droit constitutionnel.
